君，已阅读到文档的结尾了呢~~
扫扫二维码，随身浏览文档
手机或平板扫扫即可继续访问
建国后我国省级行政区的变化
举报该文档为侵权文档。
举报该文档含有违规或不良信息。
反馈该文档无法正常浏览。
举报该文档为重复文档。
推荐理由：
将文档分享至：
分享完整地址
文档地址：
粘贴到BBS或博客
flash地址：
支持嵌入FLASH地址的网站使用
html代码：
&embed src='/DocinViewer-4.swf' width='100%' height='600' type=application/x-shockwave-flash ALLOWFULLSCREEN='true' ALLOWSCRIPTACCESS='always'&&/embed&
450px*300px480px*400px650px*490px
支持嵌入HTML代码的网站使用
您的内容已经提交成功
您所提交的内容需要审核后才能发布，请您等待！
3秒自动关闭窗口浙江省发展规划研究院
市管县体制的历史作用及历史局限性
市管县体制的历史作用及历史局限性
& 建国以来，我国逐步形成了以市管县为主的行政管理体制。普遍实行的市管县体制一定程度上也束缚了城乡协调发展的步伐，成为我国城镇化进程中的一个体制性障碍，具体表现为：缺乏法律依据，处于尴尬境地；行政成本提高，行政效率降低；供养人员增加，财政负担加重；协调发展不足，市县争利严重。
&&& 建国初期，为了便于治安管理，我国曾在个别城市短期实行市领导县的体制。据《中华人民共和国县级以上行政区划沿革（１９４９―１９８３）》记载，杭州市于１９４９年至１９５１年间管辖过杭县；兰州市于１９４９年至１９５０年间管辖过皋兰县；昆明市曾于１９５１年至１９５３年间管辖过昆明县；重庆市于１９５１年至１９５２年间管辖过巴县；贵阳市于１９５２年至１９５５年曾管辖过贵筑县。此外，１９４９年无锡市曾管辖过无锡县；徐州市管辖过铜山县。此后，北京、天津、旅大、本溪等市先后实行过市领导县体制。当时实行市领导县体制主要是为了保证城市的蔬菜和副食品供应。所以，能够领导县的市仅限于部分直辖市、省会城市和个别大城市，一般一个市只领导一个县。实际上，市领导县体制在１９５７年以前还不能称为“体制”，只是地方政府管理架构的一种特例，实行该体制的市数量较少，只占当时市建制比例的３％左右。从时间上看，一般经过一到两年时间就又重新划归专区领导或改制为市领导下的区。由此也可以看出，当时是尽量避免由市领导县。
&&& 截至２００５年底，中国内地３１个省级行政区（香港、澳门和台湾地区的行政管理体制不同，暂不包括）对县或县级市的管理有４种模式：（１）由省、直辖市、自治区直接领导管理县或县级市，这样的县级政区为５６个（包括３７个县、１８个县级市、１个林区），占全国２０１０个县或县级市总数的２．７９％。（２）地级市领导和管理县或者县级市，共有１５４６个，占总县级政区数的７６．９１％。（３）省级政府的派出机构地区行政公署或盟代管县，这样的县或者县级市共有１４８个，占县或者县级市总数的７．３６％。（４）民族自治的地方由自治州领导和管理县或者县级市，共有２４６个，占县或者县级市总数的１２．２４％。在辖县的四种模式中，以市管县体制为主。市领导县体制已经成为地级管理层中占主体地位的体制，是覆盖面广的地方行政体制。
&&& 市管县体制的历史作用
&&& 一是促进了中心城市作用的发挥。面对改革开放初期城乡分割，商品供给严重不足的局面，中央提出通过市领导县体制，把中心城市变成商品交换中心，发挥中心城市优势，带动整个区域经济发展。实行市管县，实质上就是以经济比较发达的城市为核心，带动周围农村经济的发展，逐步形成以大中城市为依托的城市经济区。城市是社会经济活动即生产、交换、分配、消费比较集中的场所，是区域经济的中心，它负有组织协调生产活动，组织物资集散和商品流通，提供综合服务，促进辐射区内实现现代化的功能。实行市管县，是发挥中心城市作用的重要措施。
&&& 二是一定程度上有助于城乡优势互补。市管县有利于城乡经济的统一规划。以往地、市分割，互相掣肘，城乡各自的优势无法发挥互补作用，常常出现重复建设和盲目布点。实行市管县后，市可总揽城乡全局，统筹和规划“大市区”的经济建设。地方政府可以用经济、法规、行政等手段，对辖区的工业和农业、经济和社会的发展实行统筹兼顾，打破城乡分割的壁垒，逐步实现优化组合，促使城乡经济和社会事业协调发展，形成工业生产、商品流通、科技信息、交通邮电、金融信贷网络，推动区域经济发展。通过城市对农村的产品扩散、技术扩散、信息扩散、资金扩散，缩小城乡在经济上的差距。城市以其经济、科技、教育、人才、信息、设备等方面的优势扶持农村，城市工业带动农村农副业和乡镇企业的发展，促进农村产业结构的调整和科学技术水平的提高。农村作为城市发展的基础，为城市提供充足的劳动力、原材料、水资源、粮食、蔬菜、副食品、城市建设用地等，解决了城市发展的后顾之忧，也拓展了城市工业产品市场。
&&& 三是推动了城市化的进程。在过去的计划经济体制下，城乡隔离状态严重，城市化发展缓慢，尤其是２０世纪６０年代初至７０年代末，基本上处于停滞阶段。１９７８年底，全国城市化水平为１７．９％，与建国初期相比仅提高了７．３个百分点。１９８３年实行市管县体制后，国务院和民政部提出了新的设市标准和市领导县条件，这大大加快了我国城市化的发展速度。到２００８年底，我国城市化率已达４５．７％，全国共形成建制市６５５个，含４个直辖市、２８３个地级市、３６８个县级市。
&&& 市管县体制的历史局限性
&&& 一是缺乏法律依据，处于尴尬境地。我国《宪法》规定我国地方行政架构实行省、县、乡三级，然而实际上却形成了省―市―县―乡的四级行政架构模式，对于市这一级行政组织的法律地位一直没有做出明确说明。因为缺乏法律依据，因此对市管县的具体操作方式也就有了较强的随意性。法律规定的缺位，导致了对地级市进行定位的困难，省级政府基本以宏观管理为主，多为制定政策；县级政府以微观管理为主，多为执行政策。市级政府处于决策层与执行层之间，毫无疑问应该发挥管理层的作用。目前，市对县的管理还是指导建议多，具体支持少。
&&& 二是行政成本提高，行政效率降低。市管县后，地级层次由虚变实，行政层次变为由中央―省（直辖市、自治区）―市―县（市）―乡（镇）五级组成。秦汉以来这种情况并不多见。实际上，我国有史以来的多级制年限仅有３５０年。实行市管县体制后，对县的管辖由地区行政公署以省的名义管理（虚管）变为由市全权管理（实管），行政区划的层级由省县乡三级变为省市县乡四级。凡是县与省之间需要上情下达或下情上达的问题，无论是政策性的还是业务性的，本来能直接沟通的，现在也要经由市一级中间层次，信息传递增加了一套程序，影响了信息传递速度，降低了行政效率，这在信息网络高度发达和交通十分便利的今天已越来越不合时宜。
&&& 三是供养人员增加，财政负担加重。市管县是计划经济时代的产物，这种体制带有明显的倾向性，主要是为中心城市服务，县成了地级市的附属行政单位，市依靠行政权力，将财政收支的压力分解到县，增加了县域供养负担。地级市成为一级行政管理层，随之要成立相应的管理机构，增加财政供养人口，增加纳税人的供养负担。以一个中等地级市为例，按地厅级干部３０人、县处级干部２００人、科级干部１０００人计算，财政供养的公务员和事业单位人员一般在１万人以上，每年仅工资一项就需要财政支出２亿元左右，再加上后勤、办公经费等，一年一个市本级的财政支出要在５亿元左右。２００９年初，全国共有２８３个地级市，匡算下来，每年全国仅仅地级市本级的财政支出就要在１４００亿元以上。
&&& 四是协调发展不足，市县争利严重。市管县的主要目的是以城市的优势地位拉动所辖县乡的经济发展，事实上除传统的省会城市和一些中等发达城市带动能力较强外，一些工业基础薄弱甚至是由县级升格为地级的市就很难有力量来帮助其他县和乡村发展。目前，平均每个地级市带６个县左右，撇开其管理幅度因素，这些城市也是拉不动周边县区发展的，中西部地区的小马拉大车问题就更为严重。长期以来，经济基础薄弱，本级财力很小的一些地级市，存在着盘剥和过度依赖县（市）的现象，并在一定程度上存在截留分配物资、项目、资金等问题，同时税费上要有一定的分成比例，在城乡资源配置上向城市倾斜度过大，出现了所谓“市刮县”现象反而阻碍了农村经济的进步和发展。这就出现了市领导县而不再是市帮县、市带县形成了所谓“市压县”、“市卡县”、“市挤县”、“市吃县”或“市刮县”的局面。即便是在经济发达的苏南诸市由于产业结构趋同竞争十分激烈地级市往往利用中心城市优势参与市场竞争在财税征管和经济管理权上钳制着县级市的发展使其在竞争中处于劣势地位。市管县体制不利于解决地级市与县（市）之间的经济社会发展中的利益矛盾不利于促进县域经济发展，一定程度上抑制了城乡经济社会发展一体化进程。
（作者单位：国务院发展研究中心）
（转自《中国经济时报》日） &&&&&&&&&&&
备案序号:浙ICP备号建国初期中央、区、省、市政府领导人一览
中央人民政府各领导机构
中央人民政府主席毛泽东，副主席朱德、刘少奇、宋庆龄(女)、李济深、张澜、高岗，委员陈毅、贺龙、李立三、林伯渠、叶剑英、何香凝(女)、林彪、彭德怀、刘伯承、吴玉章、徐向前、彭真、薄一波、聂荣臻、周恩来、董必武、赛福鼎、饶激石、陈嘉庚、罗荣桓、邓子恢、乌兰夫、徐特立、蔡畅(女)
、刘格平、马寅初、陈云、康生、林枫、马叙伦、郭沫若、张云逸、邓小平、高崇民、沈钧儒、沈雁冰、陈叔通、司徒美堂、李锡九、黄炎培、荣廷楷、习仲勋、彭泽民、张治中、傅作义、李烛尘、李章达、章伯钧、程潜、张奚若、陈铭抠、谭平山、张难先、铆亚子、张东荪、龙云，秘书长林伯渠，办公厅主任齐燕铭。
中央人民政府政务院总理周恩来，副总理董必武、陈云、郭沫若、黄炎培，政务委员潭平山、谢觉哉、罗瑞青、薄一波、曾山、滕代远、章伯钧、李立三、马叙伦、陈劲先、王昆仑、罗隆基、章乃器、邵力子、黄绍竑，秘书长李维汉。
中国人民革命军事委员会主席毛泽东，副主席朱德、刘少奇、周恩采、彭德怀、程潜、林彪(1951年10月补入)、高岗(1951年10月补入)
、刘伯承、贺龙、陈毅、罗荣桓、徐向前、聂荣臻、叶剑英(以上1954年6月补入)，总参谋长徐向前，代理总参谋长聂荣臻，委员贺龙、刘伯承、陈毅、林彪、徐向前、叶剑英聂荣臻、高岗、粟裕、张云逸、邓小平、李先念、饶漱石、邓子恢、、习仲勋、罗瑞卿、萨镇冰、张治中、傅作义、蔡廷锴、龙云、刘斐。
最高人民法院院长沈钧儒，副院长吴溉之，委员陈绍禹、朱良才、冯文彬、许之祯、李绍之(女)、王怀安等十四人，秘书长闵刚候，东北分院院长高祟民，西北分院院长马锡五，华东分院院长刘民生，中南分院院长雷经天，西南分院院长张曙时。
最高人民检察署检察长罗荣桓，副检察长李六如、蓝公武，委员罗瑞卿、杨奇清、陈少敏(女)、许建国、汪金祥、李士英、卜盛光、冯基平等十一人，秘书长周新民，东北分署检察长汪金样，西北分署检查长张宗逊，华东分署检察长魏文伯，中南分署检察长朱涤新，西南分署检察长周兴。
政务院各部、委
政治法律委员会(统管政法各部)主任董必武(兼)，副主任彭真、张奚若、陈绍禹、彭泽民，秘书长陶希晋。
财政经济委员会(统管财政、工、交、农、林各部)主任陈云，副主任薄一波、马寅初、李富春(1951年)、贾拓夫(1952年)、曾山(1952年)，秘书长薛暮桥。
文化教育委员会(统管文教各部)主任郭沫若(兼)，副主任马叙伦、陈伯达、陆定一、沈雁冰，秘书长胡乔木。
人民监察委员会主任谭平山，副主任、刘景范、潘震亚，秘书长李世璋，办公厅主任张鹏图(1951年)。
国家计划委员会(1952年11月成立)主任高岗，副主任李富春、邓子恢、贾拓夫。
内务部部长谢觉哉，副部长、武新字、陈其瑗。
外交部部长周恩来(兼)，副部长王稼祥、李克农、章汉夫、伍修权(后增)。
公安部部长罗瑞卿，副部长杨奇滔、徐子荣、陈龙。
财政部部长薄一波，副部长戌子和、王绍王绍鏊。
贸易部部长叶季壮，副部长姚依林、沙千里、雷任民。
重工业部部长陈云(兼)、(后)李贸春，副部长何长工、钟林、刘鼎。
燃料工业部部长陈郁，副部长李范一、吴德、刘澜波。
纺织工业部部长曾山，副部长钱之光、陈维稷& 张琴秋(女)。
食品工业部部长杨立三，副部长宋裕和。
轻工业部部长黄炎培(兼)，副部长杨卫玉、龚饮冰、王新元。
铁道部部长滕代远，副部长吕正操、武竟天、石志仁。
邮电部部长朱学范，副部长王净。
交通部部长章伯钧，副部长李运昌、季方、王首道。
农林部部长李书诚，副部长罗玉川、吴觉农、杨显东、张林池。
林垦部(1951年11月改为林业部)部长梁希，副部长李范五、李相符。
水利部部长傅作义，副部长李葆华、张含英。
劳动部部长李立三，副部长施复亮、毛齐华。
文化部部长沈雁冰，副部长周扬、丁爕林。
教育部部长马叙伦，副部长钱俊瑞、韦悫、曾昭伦。
卫生部部长李德全(女)，副部长贺诚、苏井观、傅连暲。
司法部部长史良(女)，副部长李木庵。
人事部(1952车成立)部长安子文，副部长邢西萍(即徐冰)、孙起孟、李楚离。
法制委员会主任委员陈绍禹，副主任委员张曙时、许德珩、陈瑾昆。
民族事务委员会主任委员李维汉，副主任委员乌兰夫、刘格平、赛福鼎。
华侨事务委员会主任委员何香凝(女)，副主任委员李任仁、廖承志、李铁民、庄希泉。
中国科学院院长郭沫若，副院长陈伯达、李四光、陶孟和、竺可桢、吴有训。
情报总署署长邹大鹏。
海关总署署长孔原，副署长丁贵堂。
新闻总署署长胡乔木，副署长范长江、萨空了。
出版总署署长胡愈之，副署长叶圣陶、周建人、陈克寒。
中国人民银行行长南汉启，副行长胡景胡景澐(澐为替代字)。
长江水利委员会主任林一山。
全国合作总社(1951年成立)主任程子华，副主任邓洁。
机关生产管理委员会主任李富春，秘书长宋劭文。
华北事务部(1951年成立，1953年改称“华北行政委员会”)部长刘澜祷，副部长陶希晋。
体育运动委员会(1952年1月成立)主任贺龙副主任蔡廷楷，秘书长荣高棠。
劳动就业委员会主任李维汉，副主任安子文、李立三、章乃器、铭俊瑞、钱俊瑞、孙志远，秘书长廖鲁言。
贯彻婚姻法运动委员会主任沈钧儒，副主任刘景范、何香凝、彭泽民、邓颖超(女)、史良(女)、肖华，秘书长刘景范(兼)。
扫除文盲工作委员会主任委员楚图南，副主任委员李昌、林汉达、祁建华。
驻外使乳(至1952年底)
驻苏维埃社会主义共和国联盟大使王稼样。
驻蒙古人民共和国大使吉雅泰。
驻波兰共和国大使彭明治、(后)曾涌泉。
驻匈牙利人民共和园大使莆镇。
驻捷克斯洛伐克共和国大使谭希林。
驻罗马尼亚人民共和国大快王幼平。
驻朝鲜民主主义人民共和国大使倪志亮。
驻德意志民主共和国大使姬鸥飞。
驻保加利亚人民共和国大使曹样仁。
驻印度尼西亚联邦共和国大使王任叔。
驻缅甸联邦大使姚仲明。
驻印度共和国大使袁仲贤。
驻瑞典王国大使耿彪。
驻瑞土联邦共和国公使冯铉。
驻丹麦王国公使耿彪(兼)。
驻巴基斯坦自治领大使辖念龙。
驻芬兰共和国公使耿彪(兼)。
中国人民政治协商会议全国委员会(1949年10月日，第一届全国委员会第一次会议选出)&&&
主席毛泽东，常务副主席周思来，副主席、李济深、沈钧儒、郭沫若、陈叔通，秘书长李维汉。
东北人民政府委员会(1949年12月任命)主席高岗，副主席李富春、林枫、高祟民。
辽东省人民政府主席刘澜波。
辽西省人民政府主席杨易辰。
吉林省人民政府主席周恃衡。
黑龙江省人民政府主席于毅夫。
松江省人民政版主席冯仲云。
热河省人民政府主席罗成德。
兴安省人民政府主席特木多巴根。
旅大人民行政公署主任韩光。
沈阳市人民政府市长朱其文。
哈尔滨亢人民政府市长绕斌。
长春市人民政府市长张文海。
华东军政委员会(1949年12月任命)主席饶漱石，副主席曾山、粟裕、马寅初、颜惠庆。
山东省人民政府主席康生。
浙江省人民政府主席谭震林。
福建省人民政府主席张鼎丞。
上海市人民政府市长陈毅(兼)。
南京市人民政府市长柯庆施。
苏南人民行政公署主任管文蔚。
苏北人民行政公署主任贺希明。
皖南人民行政公署主任魏明。
皖北人民行政公署主任宋日昌。
中南军政委员会(1949年12月任命)主席林彪，副主席邓子恢、叶剑英、程潜、张难先。
河南省人民政府主席吴芝圃。
湖北省人民政府主席李先念。
湖南省临时人民政府主席陈明仁。
湖南省人民政府主席王首道。
江西省人民政府主席邵式平。
广东省人民政府主席叶剑英(兼)。
广西省人民政府主席张云逸(兼)。
武汉市人民政府市长吴德维。
广州市人民政府市长叶剑英(兼)。
海南军政委员会主任邓华，副主任冯白驹。
西北军政委员会主席彭德怀，副主席习仲勋、张治中、赵寿山。
陕西省人民政府主席马明方。
甘肃省人民政府主席邓宝珊。
青海省人民政府主席赵寿山。
宁夏省人民政府主席潘自力。
新疆省临时人民政府主席鲍尔汉。
西安市人民政府市长贾拓夫。
西南军政委月会(1949年12任命)主席刘伯承，副主席贺龙、邓小平、熊克武、龙云、刘文辉、王维舟。
贵州省人民政府主席杨勇。
云南省人民政府主席陈庚。
川东人民行政公署主任阎红彦。
川南人民行政公署主任李大章。
川西人民行政公署主任李井泉。
川北人民行政公署主任胡耀邦。
重庆市人民政府市长陈锡联。
成都市人民政府市长周士弟。
四川省人民政府主席李并泉(1952年后)
西藏：中央人民政府代表张经武。
西藏自治区筹委会主任达赖喇嘛。
西康省临时政府主席刘文辉。
西康省人民政府主席桑吉帨希(即天宝)。
&&& 华北人民政府
(不久改成华北人民政府华北事务部)主席董必武，副主席薄—波。
河北省人民政府主席杨秀峰。
山西省人民政府主席程子华。
绥远军政委员会主席傅作义，副主席高克林、乌兰夫、董其武，孙兰峰。
绥远省人民政府主席董其武。
察哈尔省人民政府主席张苏。
平原省人民政府主席晁哲甫。
内蒙自治区人民政府主席乌兰夫。
北京市人民政府市长叶创英。
天津市人民政府市长黄敬。
各大行政区行政委员会(1952年后改称)
华东行政委员会(日改称)
主席饶漱石，副主席曾山、粟裕、马寅初、谭震林、张鼎丞、铆亚子、陈嘉庚、盛丕华，秘书长吴克坚。
华中行政委员会(l日改称)主席林彪，副主席邓子恢、叶剑英、张云逸、程潜、张难先、李先念、李雪峰、陈铭枢，秘书长张执一。
东北行政委员会(日改称)
主席高岗，副主席林枫、高崇民、张明远、李卓然、汪金祥、顾卓新，秘书长刘宝田。
西北行政委员会(日改称)主席彭德怀、副主席习仲勋、张治中、马明方、杨明轩、赛福鼎、马鸿宾、黄正清，秘书长常黎夫。
华北行政委员会(日改称)主席刘澜涛，副主席刘秀峰、张苏、李烛尘。
西南行政委员会(日改称)主席刘伯承，副主席贺龙、邓小平、熊克武、龙云、刘文辉、王绍舟、宋任穷、卢汉、邓锡侯。
已投稿到：
以上网友发言只代表其个人观点，不代表新浪网的观点或立场。}