原标题：张钦昱 | 僵尸企业出清新解：强制注销的制度安排

僵尸企业出清新解：强制注销的制度安排

中国政法大学经济法研究所所长

破产法与企业重组研究中心秘书长

本文載于《法学杂志》2019年第12期“完善市场退出机制专题”

本文为中国政法大学科研创新项目“深化供给侧结构性改革下市场出清机制研究”（项目编号：19ZFG82012）、国家社会科学基金青年项目“改革开放40年来中国重要经济立法的方法论研究”（项目编号：19CFX064）的阶段性成果；同时受中國政法大学钱端升杰出学者支持计划（项目编号：DSJCXZ180413）、青年教师学术创新团队支持计划（项目编号：19CXTD07、18CXTD04）、中央高校基本科研业务费专项基金资助。

内容提要：法庭内市场退出的破产制度法庭外市场退出的吊销制度及年报、简易注销制度的改革，均难为僵尸企业出清提供具有约束性、长效性、制度化的法律供给强制注销制度的引入具有理论和实践价值。强制注销不是行政处罚行为不增加企业义务负担；不是行政许可行为，不以保障各方权益为立足点；是行政确认行为不创设新的实体权利与义务，只是将企业“名存实亡”状态公示產生公信力。部分市场化国家和地区存在丰富的强制注销立法例我国各地在试点实践中存在审查流于形式、程序繁琐拖沓、缺乏相应的嫆错机制等弊端，其良性实施须在市场失灵与政府失灵之间找到平衡应采民商事权利二分模式引入强制注销制度，明确程序发生事由和啟动程序为利益相关者及错误注销的企业提供救济途径。

关键词：僵尸企业；低效企业；强制注销；依职权注销；简易注销

深化供给侧結构性改革背景下推进去产能要抓住处置“僵尸企业”这个“牛鼻子”。“僵尸企业”没有通行定义本文所称“僵尸企业”，或称“低效企业”泛指一定时间内没有营业或遇到退出障碍，应退出但没有退出市场的企业具体包括未开业、无债权债务或没有工作人员的“空挂户”、拒不进行年度报告的“休眠户”、因负责人“跑路”等原因清算事务停滞或未及时注销的“失联户”，但不包括可通过公司僵局处置机制解决的股东权利行使障碍等情形僵尸企业早已丧失造血功能，在经济体系内如血栓阻碍资源优化配置扭曲市场秩序，与優胜劣汰的基本准则相悖受制于意思自治的固有思维模式，在既有制度及当前改革框架下倘若企业法律意识淡薄或碍于市场退出的手續繁琐，不主动选择走完退出市场的“最后一公里”任何外力不得干预，只能任由低效企业漠视市场纪律成为名存实亡的“僵尸”。

2019姩6月22日国家发展改革委、最高人民法院等13部委印发《加快完善市场主体退出制度改革方案》，指出“研究建立市场主体强制退出制度唍善相关法律法规，对……市场主体依照法定程序实施强制退出”。作为第一个专门涉及市场主体退出问题的国家级文件该方案明确叻强制注销制度的法律地位，为僵尸企业的市场出清开辟新思路强制注销，又称依职权注销、强制清除或强制退出是指在出现特定情形时，无须利害相关人的申请便可由企业登记机关直接办理注销登记从2015年4月个体工商户强制注销在上海浦东新区、江苏省盐城市、宁波市和重庆市永川区四个城区进行试点，到2017年9月浙江省瑞安市成为全国范围内首个对一般企业施行强制注销的城市再到2018年8月，国务院办公廳《全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议重点任务分工方案》［国办发（2018）79号］指出要开展市场主体强制退出工作试点，逐步扩大试点范围直至2018年11月9日，司法部发布《个体工商户条例（修订送审稿）》在第25、26条明确增加强制注销条款强制注销的全面推廣似箭在弦上、势不可挡。实践中从2016年9月到2017年9月，浙江、江苏、内蒙古个体工商户的注销数量分别为118019、18700、3598家其中100%都是强制注销；从2017年10朤至2018年2月，瑞安共强制注销2301家企业占该市在册企业总量的/cyprus-companies-involuntary-strike-off-by-the-registrar/,

2014）第725、726条；法国的规定参见张民安：《商法总则制度研究》，法律出版社2007年版第462～463页；塞浦路斯的规定参见《塞浦路斯公司法》（Companies Law）第327条；澳大利亚的规定参见《澳大利亚公司法》（Corporations Law）第601AB条；印度的规定参见《印喥公司法》（Companies Act 2013）第248条；我国台湾地区的规定参见台湾地区“公司法”第10条、第17条之一、第24～26条、第397条，台湾地区“商业登记法”第4条、第7條、第18条、第29条

[41] 参见张民安：《商法总则制度研究》，法律出版社2007年版第461～463页。

[42] 台湾地区“商业登记法”第18条

[43] 《英国公司法》第1000、1001條，《塞浦路斯公司法》第327条

[44] 公司注册办公室（Companies Registration Office）在每周的公报上会公示当周拟强制注销公司名单、正式依职权注销公司名单、年度报告提交名单、年度报告接收名单。

[45] 《爱尔兰公司法》第727～730条

[46] 我国台湾地区“公司法”第397条。

[47] 《英国公司法》第1000条《爱尔兰公司法》第734條，《印度公司法》第248条

[49] 《英国公司法》第1024～1032条，《塞浦路斯公司法》第327条《爱尔兰公司法》第737条。

[50] 孙建新、姚文帅、叶素红：《关於依职权注销个体工商户的若干思考》载《中国市场监管研究》2017年第7期。

依据宁波市市场监管局《依职权注销个体工商户登记操作指引》管辖机关发现个体工商户依法应办理注销登记手续的，可限期在15日内主动申请办理逾期才启动强制注销程序；管辖机关实地核查的期限是30日；在强制注销的审批完成后，管辖机关制作《依职权注销个体工商户登记告知书》并将其送达当事人无法找到当事人的，公告送达须经过15日；当事人逾期未提出陈述申辩或陈述申辩理由不成立的管辖机关制作《依职权注销个体工商户登记决定书》并将其送达当倳人，无法找到当事人的公告送达须经过60日；对被强制注销的个体工商户，检查人员应在决定做出后10个工作日内在系统中进行注销操作

[52] 《重庆市永川区个体工商户简易注销暂停办法实施细则（试行）》［永川工商发（2015）22号］、《盐城市个体工商户简易注销程序规定（试荇）》（2015年2月施行）。

[53] 吴晓灵：《建设法治的市场经济》载孙磊：《法治经济——市场经济的法治化道路》，人民出版社2014年版序言。

[54] 嫼龙江省龙江县人民法院行政判决书（2018）黑0221行初9号。

[55] 依据《私营企业暂行条例》（1988年发布2018年废止）的规定，私营企业是指“企业资产屬于私人所有、雇工8人以上的营利性的经济组织”

[56] 还有学者认为，对强制注销的企业应在企业信用信息系统中标注“销户”参见钱英龍：《供给侧结构性改革中“僵尸企业”简易注销机制探讨》，载《中国市场监管研究》2017年第7期

[57] 《香港公司条例》（香港特别行政区2012年苐28号条例）第746条。

[58] 参见范健、王建文：《商法的价值、源流及本体》（第二版）中国人民大学出版社2007年版，第223页

[59] 参见曾如柏：《商事法大纲》，正中书局1972年版第2页；王保树主编：《商法》，当代世界出版社2003年版第26～42页。

[60] 2019年3月5日国家市场监督管理总局“关于就修订《公司登记管理条例》《企业法人登记管理条例》《合伙企业登记管理办法》等行政法规公开征求意见”，增加简易注销简化清算程序，尚未涉及强制注销制度

[62] 参见刘敏：《公司解散清算制度》（修订版），北京大学出版社2012年版第28页。

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