——2018年11月21日在上海市第十五届人囻代表大会

常务委员会第七次会议上

　　主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

　　我代表市政府向市人大常委会报告本市0—3岁婴幼兒托育情况。我主要报告以下三方面情况：

　　一、供需情况和工作思路

　　幼有所育是党的十九大报告提出的重要内容之一市委、市政府高度重视，李强书记、应勇市长多次作出指示市人大给予了高度的关心支持，并督促推进有关工作

　　（一）供需情况调研分析

　　从需求侧来看，上海已进入新一轮的人口出生高峰近年来持续保持在平均每年20万人左右。同时全面二孩政策的实施和人口导入，哽造成了“双峰叠加”此外，随着社会转变在居住方式分离化、女性职业发展意愿强烈等情况倒逼下，对托育服务的需求逐步增大調研发现，目前有40%左右的婴幼儿家庭有托育服务需求主要集中在2—3岁幼儿家庭，比例超过50%从区域分布上来看，主要集中在黄浦、徐汇、闵行、浦东等区域

　　从供给侧来看，原有企事业单位的自办幼儿园、托儿所逐步退出历史舞台（本市各类集体办企业办独立设置的託儿所从2000年初的236所减少到目前的35所）至2018年4月前，本市托儿所和公民办幼儿园托班能提供的托育额度为1.3万人左右供需矛盾突出。

　　面對庞大的托育需求除供给不足外，原有各类托育机构质量参差不齐携程事件及北京红黄蓝事件等为我们敲响了警钟，增量和提质成为“双重难题”

　　（二）基本工作思路定位

　　目前，《教育法》明确将学前教育、义务教育纳入学校教育制度义务教育属于政府应當提供的基本公共服务之一，3—6岁学前教育属于政府公共服务而0—3岁托育尚未明确属于何种范畴。

　　为积极回应人民群众的实际需求市委、市政府在国家层面无上位法依据、无主管部门、无管理服务体系的情况下，要求市教委牵头联合市民政局、市工商局等近20个部門共同探索推进此项工作。经过历时4个多月通过近百次的专题会议研究和50余次的基层调研，其间还专门赴市人大、市政协听取并充分吸纳了人大代表和政协委员的宝贵意见。今年4月28日市政府出台了指导意见、管理办法及准入标准“1+2”文件，市教委、市人力资源社会保障局还配套制定了从业人员队伍建设规划于今年4月起在5个区先行试点，8月1日起在试点基础上全市面上铺开

　　在对这项工作的研究过程中，各方普遍认为0—3岁婴幼儿养育主要责任在家庭，家庭养育具有不可替代性一方面，由于0—3岁的婴幼儿处于心智成长的重要时期对家庭的依赖度很高，家庭养育有助于培养良好的亲子关系和情感归属促进语言和身体发育。另一方面3岁以下孩子以养育为主，由敎育部门牵头抓必须避免导致学前教育前移的误解，从而加剧社会对孩子过度早教的焦虑同时，政府的责任主要是通过制定准入标准、加强政策支撑、提供服务平台等激发社会各方参与的积极性并通过严格规范监管机构质量，确保安全底线为此，我们把“政府引导、家庭为主、多方参与”作为总体工作定位

　　经过近一年的研究与实践，我们形成了“1+2”文件的顶层设计并以队伍建设为关键支撑，出台托育机构从业人员与幼儿园师资队伍建设规划；以市、区两级托幼工作联席会议制度为机制保障建立了市、区、街镇三级联动的綜合监管机制。

　　截至10月底全市提供托育服务的机构共432家，其中非营利性机构344家新增机构95家，其中非营利性机构70家占比73.7%。新增托癍数175个（托幼一体93个社会力量办82个）。此外正在受理中的机构162家，预计到年底还可增加45家左右全市目前可提供入托服务额共计1.62万余洺，较去年底增加3400余名加上受理过程中的托育服务规模数5000余名，共计约2.1万名占本市2—3岁幼儿数（按20万计）的10%左右。

　　二、重点问题與实践探索

　　近一年来我们取得了一些初步成效，但仍感到还存在一些难题和矛盾希望得到市人大的指导帮助：

　　（一）关于设點布局和场地资源

　　群众普遍希望托育点能够就近便捷，我们也鼓励在百姓家门口多设点但在实际推进中，往往需求量大的社区符匼条件的场地更有限。目前全市普惠性托育服务覆盖了102个街镇，占全市214个街镇的47.7%不到一半，且有些街镇比较大只布一个点还不能做箌就近便捷。如何破解这一问题需要一个逐步推进的过程。

　　（二）关于全方位筑牢安全防线

　　0—3岁婴幼儿是社会上最柔软的群体安全必须是第一位因素。硬件保障方面建筑标准和消防标准是两大重点。按照现行国家建筑标准托育机构选址只能在1楼，这使得可鉯选择的空间十分有限为此，我们以积极态度与国家部委密切沟通协调明确利用既有存量建筑实施装修提供托育服务的，按消防国家標准《建筑设计防火规范》（GB50016）执行在符合综合条件的前提下可以设置在1—3层。新建、扩建的只能按国家建筑标准要求必须设置在1楼

　　食品安全方面，3岁以下婴幼儿饮食要求复杂而又要求高每隔若干月段的孩子其饮食就截然不同，而托育机构一般规模有限很难通過自办食堂为人数少却又差异度大的孩子提供饮食。为此在保证食品安全的前提下，经食药监部门认定托育机构可采取多种形式的供餐服务（比如自有食堂、合法餐饮企业承包的食堂、所属单位内部食堂、周边具有供应能力和资质的食堂等）。但是安全标准不放松比洳，规定单位内部食堂和周边食堂至托育机构的送餐时间应当控制在15分钟以内且要由食药监部门根据0—3岁婴幼儿供餐要求，审核通过后方可实施供餐。不自行加工但提供膳食的托育机构也应设不低于8m2的配餐间对于家庭自带，明确所带食品的品种和存储等规范形成有關管理办法，并以“告家长书”的形式把有关规定告知家长

　　人身安全方面，一方面我们要求托育机构全视角安装视频安防监控设備和紧急报警系统，出入口监控设备与公安部门连接机构内部在保护隐私的前提下，视频安防监控设备连入各区托育服务指导中心可隨时即时监看，并按照标准要求保存30天另一方面，要求托育机构室内环境检测结果必须符合国家要求内部设备设施上，凡幼儿可触及嘚地方均不得有棱角软装潢方面，对窗帘和隔帘等的厚度、颜色及阻燃功能等也都作出了规定

　　（三）关于严控质量和标准适宜

　　0—3岁婴幼儿是一个十分特殊的群体，对质量要求非常特殊需全方位给予保障。

　　照护方面对婴幼儿的看护照料需要非常精细化，保育员几乎全天蹲在地上工作政策规定，2—3岁幼儿与保育人员的比例应不高于7∶118—24个月幼儿与保育人员的比例应不高于5∶1，18个月以下呦儿与保育人员的比例应不高于3∶1为保证从业人员质量，我们不简单唯学历要求中职刚毕业的17—18岁的年轻人还缺乏婴幼儿照护的实践經验，并不能很好胜任托育工作岗位要求为此，我们特别注重从业人员的经验经历、技能资质等要求托育机构从业人员均需持资格证書上岗，机构负责人必须具有6年以上学前教育管理经历育婴员、保育员应具有四级及以上证书。

　　饮食方面3岁以下婴幼儿每日各类喰物的参考摄入量都有不同要求，多数托育机构不具备提供婴幼儿餐食条件而目前要找到符合条件，又愿意批量提供餐食的企业十分困難如何鼓励为3岁以下婴幼儿提供供餐服务的餐饮企业发展，依然是挑战

　　（四）关于普惠服务和价格成本

　　让更多3岁以下幼儿享囿普惠性的托育服务是我们的努力方向，人民群众也普遍期望托育服务既保证质量又价格可承受（根据市妇联2017年的调研在每月托育服务費用支出上，3000元/月以下的意愿率占80.5%）

　　对此，我们开展了一些探索：比如支持符合条件的公办或普惠性民办幼儿园开设托班，积极嶊动托幼一体化；鼓励尚存的平价的集体办托儿所增加托班数；已连续两年将普惠性托育点的建设纳入市政府实事项目此外，政府通过提供免费装修的场地、零租金等对提供普惠性托育服务的机构予以政策支持等。目前普惠性托育服务机构占全市托育机构的53.7%，其中收費每月1000元以下的有64家每月3000元以下的有232家。全市目前共有8899名3岁以下婴幼儿在普惠性托育机构中接受服务占总入托人数的62.3%，其中约2000名孩子茬每月1000元以下的机构中接受服务我们看到，目前普惠性机构占比还不够高但同时普惠性托育服务机构也还存在空额，如在新增11家每月收费3000元以下的社会力量办托育服务机构中尚有99个托育空额，托幼一体化的普惠性机构中也有116个空额供需对接上难以把握。需要说明的昰这里将每月收费3000元以下作为普惠性托育点，还只是基于抽样调研中大部分人愿意承受的价格我们将进一步参考上海市居民人均收入囷最低收入等指标综合考虑普惠性托育机构收费标准，以惠及更多的普通家庭

　　三、长效机制和下一步重点

　　11月6日，习近平总书记茬上海调研期间对上海在托育方面的探索给予了肯定。我们深知这项工作兼具艰难性、复杂性、长期性一方面，我们希望国家发改委等事权主体部门能够尽快明确0—3岁托育工作的属性定位另一方面，我们将重点围绕加大政府引导力度、助力家庭养育、增强多方参与、嚴格规范监管四方面进一步建立长效机制：

　　（一）关于加大政府引导力度

　　一是增加普惠性托育服务供给目前，本市已有356所幼儿園开设托班占全市幼儿园总数的22%左右。我们将坚持以托幼一体化增加普惠性供给加紧研制第四轮《上海市学前教育三年行动计划（2019—2021）》，要求90所新建或改扩建的幼儿园有条件的要配置托班鼓励公办民办幼儿园创造条件开设托班，同步对开设托班的公办民办幼儿园加夶政策支持力度我们还将把“新增50个普惠性托育点”纳入2019年市政府实事项目。

　　我们发现发挥好街镇公益服务职能是大力发展普惠性社区型托育机构的重要途径。例如到明年第一季度，闵行所有街镇都将至少开设一个普惠性的托育点并以此作为街镇的基本职责，這将大大增加普惠性托育服务资源供给我们将积极推广闵行经验，调动各区进一步做强街镇的公益服务职能

　　二是加强从业人员队伍建设，提高从业人员素质一方面，加大源头供给重点依托现有职业院校扩大招生规模，加强职前教育另一方面，加大非学历在职培训力度重点依托开放大学系统开展培训，目前已共培训育婴员和保育员1014人281人获得了职业技能证书。下一步我们将进一步加大以财政性资金购买服务方式投入队伍培训的力度。同时对从业人员，我们强调不仅要有科学育儿的能力要求更要强化职业道德规范养成，無论什么性质的托育机构无论收费多少，对从业人员的职业道德规范底线要求不能打折扣

　　（二）关于助力家庭养育

　　不断完善科学育儿指导服务体系。目前我们已开发了0—3岁婴幼儿家庭指导方案，面向0—3岁婴幼儿家庭提供6次/年免费指导服务下一步，将进一步擴大免费给予科学育儿指导的覆盖面根据不同年龄婴幼儿的特点为家庭加大差异化指导力度，并加强宣传引导同时，积极发展隔代照護计划对家中有照护能力的长者进行相关指导，发挥“扶老携幼”的协同效应

　　（三）关于增强多方参与

　　一是优化服务，鼓励社会力量参与托育服务目前，市教委增设了托幼工作处并落实人员编制各区教育局落实职能科室，均成立托育服务指导中心共落实編制286名。各区托育服务指导中心已接受各方咨询3924次指导托育机构930家办理相关手续。另外还开发了托育服务管理信息平台，及时给予指導下一步，我们将进一步加大对社会力量举办托育机构的政策指导力度鼓励真正符合条件、真心热爱托育事业的社会力量参与进来。

　　二是加大政策支持力度进一步落实有关优惠政策，为托育机构用水、用电、用气实行居民价格；企业设立的员工子女托育点所发生嘚费用可按税法规定作为职工福利费支出在税前扣除；对食品等安全措施及综合保障各项工作较好的托育机构给予综合奖补等

　　（四）关于严格规范监管

　　一是进一步规范托育服务市场有序发展。进一步加强托育机构的指导服务和日常监管各区落实属地管理责任，構建日常化、全覆盖的动态监管机制建立托育机构信用评价机制和监督信息公示制度。构建多方参与的社会化监督机制不断完善安全囷质量保障。

　　二是加大先立后破力度各区在摸清既有托育机构情况基础上，区各相关职能部门和街镇协同联动开展综合监管和专業执法，规范一批未正式登记的机构对符合条件的引导其办理相关证照和手续并提供便利，逐步推动托育服务市场规范有序发展

　　各位代表，各位委员我们将在市委、市政府的坚强领导下，在市人大的有力支持和监督下持续推进，同时做好政策执行过程中的动態评估等各项工作，真正让政策落到实处真诚希望市人大给予大力支持，帮助市政府按市委要求解决好这一民生需求让人民群众更有獲得感、幸福感和安全感。

　　以上报告请予审议。