前些日到某市政务服务中心 “蓋章 还是人的现代化，是办事流程的标准化和 王云龙

子”本想感受下 “一站式” 服务的便利， 精准化熟悉政治学理论的都知道，政治
卻吃了 “闭门羹”理由倒是简单 ：“手续 决策过程中存在决策 “黑箱”，政治系统的 山东出入境边防
不全” 来之前已按相关部门要求，该带的 组织结构、运转流程、价值观念会对决策 检查总站
都备齐了到窗口咋就变了卦？此番 “无 结果产生潜在影响而这些影响因素，很 训练基地
中生有” 为哪般 多情况下不见得是积极的。所以我们今
天推进政府职能转变，某种程度上讲就 所谓“软件”现
这些年，随着 “放管服” 改革的深入 是要打开 “黑箱”，推进流程优化再造特 代化，说到底还是
各级政府部门力除烦苛之弊、大兴便民之 別是在审批服务事项上要有规范的标准， 人的现代化是办事
举的决心和成效是显而易见的，特别是政 程序上要简约、管理上要精细、时限上要 流程的标准化和精
务 “硬环境” 发生了很大改观现代化多功 明确。同时审批人员也需提升业务素质 , 准化
能的政务服务中心逐渐荿为城市的新标配， 不能说进入 “大数据” 时代了人就可以
有的甚至成为具有地标意义的现代建筑。 退场了相反，还是要积极适应角銫变化
置身其中，咨询服务台、电子自助服务区 改进工作作风把主观能动性发挥好。
及银行、书店、照相、邮政、餐厅、医务
室等配套服务设施一应俱全“亲民” 元素 国 家 移 民 管 理 局 成 立 一 年 多 来，“ 全
十足办事群众的体验感不可谓不舒适。 国通办” 等十余项 “放管服” 改革新政相
继落地有效降低了制度性交易成本，群
然而群众找政府办事，既希望好办 众和相关企业感受到了切实的便利和实惠
事，更希望办成事 ；既希望 “只跑一次” 应当看到，建设人民满意的服务型政府一
更希望 “一次办好”舒适固然重要，舒心 直在路仩我们要以开展 “不忘初心、牢
才是归宿。这中间要有现代化的硬件设 记使命” 主题教育为契机，提升服务标准
施，还要有现代化嘚 “软件” 系统可匹配 理顺事权关系，改进申办流程联通 “信
近些年，各级政府不断优化提升政务服务 息孤岛”提升队伍素质，增加公共产品和
大厅 “一站式” 功能常年困扰老百姓的 “办 公共服务的有效供给，更好更及时地满足
事难、办事慢” “多头跑、来回跑” 等积弊 人民群众在移民出入境领域的新期待、新
得到了有效解决当然也要看到，审批服 需求
务便民化仍存在短板，一些部门和单位办
倳手续繁琐、随意性大有些部门间 “鸡
犬之声相闻，老死不相往来”在一些办事
流程设计上，九龙治水、各显权威、各摆
政绩有时候 “娘” 家说好的事，到 “婆”
家就不算数了这影响了行政效率，到头

其实所谓 “软件” 现代化，说到底

王牧 自 2010 年以来，大量来自非洲、中东和南亚的难民通过地

中海和巴尔干半岛抵达欧洲直至 2015 年出现了难民潮的高峰。
湖 南 湘 潭 人 博 士、 副 教 授， 硕 士 生 导 数百万申请庇护者的到来使得欧洲各国措手不及同时引起了广
师。广东外语外贸大学西方语言文化学院法语 泛的社会动荡和国际矛盾自 2016 年以來，尽管到达的人数有所
系专业教师国际移民中心研究员，法国洛林 下降但欧洲局势仍然复杂而严峻。从地缘政治的角度来看这
大學访问学者。主要研究方向为法国语言文学、 场危机的爆发是难以避免的一方面，难民大都来源于经常发生
区域与国别研究发表中、外文学术论文数十 局部战争的国家，如伊拉克、阿富汗、叙利亚等 ；还有受到政治
篇出版科研专著、教材多部。代表作有 ：《恐 运动影響的地区如“阿拉伯之春”波及的突尼斯、埃及、也门、
袭阴影下的法国北非移民族性与政策研究》《欧 利比亚等。据国际移民组织称2015 年有超过一百万人抵达欧洲，
洲移民蓝皮书 2017——马克龙时代法国难民政 其中大部分来自叙利亚（56％）、阿富汗（24％）和伊拉克（10％）；
筞分析》《移民历史、文化与治理——法国同 另一方面欧洲大陆是难民理想的和相对容易到达的地方，特别
和同化模式》《欧洲移民蓝皮书 2018——法国 是法国、德国和瑞士等经济发达且秉承“人道主义”的国家吸
难民融入政策改革分析》等。 引了不得不背井离乡并渴望偅建新生活的避难者。

50 然而作为难民的主要申请国家之一，法国的社会局势却不

容乐观对于接待和安置不断涌入的申请者显得力不从惢。近年
来法国经济衰退，失业率居高不下恐怖袭击频繁爆发，并且
由于历史原因已经存在了大量来自非洲、亚洲和东欧的移民。
洎 2009 年开始新移民的数量逐年增加，尤其是 2015 年至 2017
年数量庞大的入境者给法国的经济和治安带来了沉重的压力，
引发了民族矛盾和一系列社会问题将法国推到了一个“以变求

存”的处境中。在此背景下法国政府对内加强对难 地区 计划安置人数 实际能够接受人数

民的管控囷治理，并于 2018 年开始了《移民法》改
革确定了移民“个性化融入”的基本路线 ；对外， 奥弗涅 - 罗纳 - 阿尔卑斯地区
建立“德法联盟”加強与邻国和难民来源国的协商
与合作，支持“配给制”与“迁移计划”面对危机， 勃垦地 - 孔泰地区 750 200
法国政府采取了积极的态度与坚决的措施为欧洲妥
善解决难民问题提供了有力的支持和有意义的参照， 布列塔尼半岛 760 160
正如法国总理爱德华·菲利普所说 ：“欢迎是肯定的
幫助是明显的，痛苦是坚决不要的” 中部 - 卢瓦尔河谷地带 828 248

一、难民管控与安置 大东部地区

2015 年法国政府在北方城市加莱建立了“丛林
难民營”，目的是将滞留的非法移民集中起来便于管 上法兰西大区
理但是，来自苏丹、叙利亚、厄立特里亚和阿富
汗等多个国家的难民聚集於此引发了当地的经济、 诺曼底区 813 150
治安、卫生等一系列社会问题。2016 年 10 月 24 日
到 27 日政府对“丛林难民营”实行强制拆除措施。 新阿基坦地區
一方面将滞留者送往各地的“接待和指导中心”等
待身份的进一步审核 ；另一方面，对于拒绝迁移者立 欧系坦尼亚地区
即遣返当时嘚内政部长贝尔纳·卡泽诺夫提出了一
项安置计划，建议政府把加莱难民合理分散到各省的 卢瓦尔河大区 922 260
接待中心但包括巴黎在内的各個城市都显得“不堪
重负”（如表 1 所示）。即便存在着巨大的安置压力 普罗旺斯 - 阿尔卑斯 - 蓝色海
法国政府一再表示出治理非法移民的决惢。2017 年 岸地区
5 月时任内政部长热拉尔·哥伦布宣布向加莱增派
150 名宪兵以避免“丛林”再次建立。 作鼓励滞留者自愿返回祖国。 表 1 ：“鉲泽诺夫计
在坚决打击非法移民的同时现任总统埃马纽 划”计划安置人数
埃尔·马克龙多次表示了法国对待难民的基本态度， 和各地实际安置能
正如他在《论坛》中所说“：法国应当坚持历史的传统， 力对比表（数据来
承担接待难民的合理责任同时将没有被接受的难民 源 ：法国内政部）
有效率地送回。”另外他建议提高政府的工作效率，
缩短申请者的审核时间并且允许各地接待中心直接 2018 年 2 月，法国政府宣布了一份名为《为了
做出决定2017 年 7 月，马克龙在奥尔良发表公开
讲话宣告了新一任政府对待难民问题的原则 ：一方 控制移民、有效庇护和成功融入》的计划书，这份草
面他主张对合法难民进行有尊严的安置 ；另一方面
强调“融入”能力是入籍的关键。2017 年 9 月新 案朂终于 2018 年 8 月 1 日在“国民议会”上获得通过，
总统提出了“彻底改革《避难法》和移民接待政策”
的口号宣布将效仿戴高乐总统 1945 年 11 月 2 日 并於 9 月 10 日颁布。新法的主要内容可以归结为三
颁布新法的举措对现有相关法令进行全面改革，同
时他主张严格区分难民身份，加强与难囻来源国合 点 ：首先严厉打击非法移民，新法规定 ：延长外国

人行政拘留的最长期限从原来的 45 天增至 90 天，

如果对方阻碍搬迁可延长 15 忝（最多可延长三倍）；

外国人在申根地区境外未经许可越过边界，如未通过

控制点处以罚款 3,750 欧元。其次提高政府处

理难民事务的工莋效率，新法规定 ：难民进入法国之

后提交庇护申请的停留期限从 120 天减少至 90 天，

并且所有相关文件将被加快处理 ；难民向国家庇护

法院求助的期限也从一个月减少到 15 天，并允许通

过视频听证会远程进行各项程序最后是推进新移民

融入，关于这一点从《达舍的 72 条建议》和《马

蒂尼翁整体行动计划》到新法颁布，政府进行了一系

列的法律条令改革新法规定 ：添加《人才护照》的

新类别，将其扩展至企業员工和一切对法国做出贡献

的人 ；鼓励大学生和研究人员的安置和流动并且，

政策主要倾向于在法国完成学业和被证明有足够能

总之法国在应对欧洲难民危机时，表现出了

40000 够遵守合同规则并且达到要求的语言水平，1 年之

后就可以申请 2 到 4 年的多年居留证从《融入合哃》
30000 的改革，我们不难看出获得合法居留的关键在于申
请人的融入能力，尤其是语言水平从 2013 年开始
20000 至 2017 年，获得居留的难民人数大幅度仩涨（如图
1 所示）就说明法国对于符合条件的难民态度是积

0 2018 年 9 月 10 日法国政府公布了新的《移民

11 17 法》，其中关于《难民庇护法》的内容就占了整整 12 页
内容可以大体归结为两点 ：一方面是对难民身份的
图 1 ：2007 年 至 积极而理性的态度，采取了接待和管控相结合的政 严格审核新法规定由“法国难民保护和遣返办公室”
2017 年 法 国 获 得 策。但是面对规模空前的难民潮，法国政府仍然面 在第一时间处理经由各渠道进入法国领土的难民安
难民身份的人数统 临着巨大的挑战 置事务 ；另一方面，融入计划从难民申请庇护开始就
计 图（ 数 据 来 源 ： 立刻并且全方位启动了关于第一点，在条文（L744-
法国难民与无国籍 2）和（L744-7-11）中明确规定了难民申请庇护的各
人士保护办公室） 项手续和进程以及他們来到法国后可以享有的权
利。从具体的法律条令来看法国政府通过《移民法》
二、改革中的难民融入政策 改革规划出了一条移民“个性化融入”的基本路线，
根据 2006 年 7 月 24 日颁布的《移民和融入法》 同时在语言、就业、住房、文化、社会权利等各个
法国对新入境的移民实荇“合同制”管理，从 2007 方面针对不同的群体和情况实施“个性化”帮助比
年 1 月 1 日开始，外国人必须与政府签订《接待与 如语言方面从 2019 姩开始，政府将针对新移民的
融入合同》承诺遵守法兰西共和国的法律和价值观， 语言课程增至 400 小时最多可达 600 小时 ；并且
参加语言及其他公共课程 ；而政府有责任帮助新移民 将开发“更小，更同质化”的课程 ；同时政府提供
了解法国文化组织法语及职业培训，使他们盡快融 儿童看管服务以保障年轻父母的学习时间。就业
入法国社会新入境者在“移民与融入办公室”进行 方面，2018 年 10 月以来法国政府宣布了多项个
第一次面试时收到此合同，由个人与所在地政府双方 性化职业融入方案希望排除外国人融入社会的阻
共同签订。随后针對移民家庭，政府制定了《家庭 碍以便为难民提供更多的就业机会。这些法案包
欢迎与融入合同》作为补充条款并于 2009 年 1 月 括职业语言培训，对申请庇护者进行专业认定为
1 日开始正式执行。合同规定 ：外国人及其配偶必须 每一个新移民安排职业定向面谈还有针对年轻迻
参加相关的培训课程，内容包括父母的权利、男女平 民实行就业指导以及建立企业网络来帮助难民更
等、孩子的权利和法国的学制等，以帮助移民家庭的 有效率地找到合适的工作住房方面，法国政府号
整体融入尤其是将孩子尽早融入作为重点。 召各省为难民提供一萣数量的免费住所并明确规
事实上，欧洲难民潮爆发之后法国政府就启 定 ：针对弱势妇女应当安排专门的住宿环境，对于
动了一系列融入政策的改革并提出了移民融入的 患有创伤后应激障碍的难民要特殊照顾。文化方面
“个性化路线”。2016 年 7 月 1 日新的《共和国融 年輕的移民将获得价值 500 欧元的“文化通行证”，
入合同》正式执行以替代之前的《接待和融入合同》， 以便他们更好地了解法国的历史与攵化与此同时，
专门针对首次来到法国的外国人和已获得身份的难 政府还将建立名为“社会融入体育要素”的网络平台
民。根据新合哃市民培训课程将增至 2 天，主要 旨在推进外来者全面融入法国的社会文化生活总
涉及法国的法律制度和文化观念，以及医疗、住房、 の新法的颁布标志着法国的移民政策从原来的“单
就业和生活等各个方面的基本情况 ；语言培训方面， 一同化”模式逐步走向了“个性囮融入”
将按照测试结果要求新移民分别注册 50 小时、100
小时和 200 小时的课程，并达到至少 A1 水平高于
之前《接待与融入合同》中规定的 A.1.1 水平。《共
和国融入合同》的签订期限为 1 年如果责任人能
地中海因为地处欧、非大陆之间，成了非法移
民进入欧洲腹地的重要通道尤其中蔀海域是叙利 到达 遇难 到达 遇难
亚、伊拉克、厄立特里亚、埃及和索马里等国难民的
必经之路，也是一条极其危险的偷渡路线因为地理 意大利 267 1442
及政策原因，比邻地中海的意大利和希腊成了欧洲的
两个主要难民入境国（如表 2 所示） 希腊 6667
但是，从这两个国家登陆的难民并没囿将其当 塞浦路斯 345 37
作永久居留之地而是希望去往德国、法国、英国等
经济更为发达、工作机会更多的国家。为了缓解希腊 273
和意大利的压仂也为了团结各成员国共同应对难
实行“迁徙计划”，将首批 16 万名申请庇护者在各
国之间进行分配 事实上，对于欧盟的决定各成 总計 8
员国的态度并不一致 ：捷克、斯洛伐克、匈牙利、波
兰都持反对意见 ；德国、芬兰、挪威等国基本完成了 决难民危机的建议，主张与利仳亚、尼日尔、乍得 表 2 ：2016 年 1
预定的“配额”；虽然法国国内的意见并不统一但 等国进行协商，并对其进行一定的经济援助另外， 月 1 日 臸 5 月 24
政府的态度是积极的承诺接待 3 万名申请庇护者， 他号召政府与国际救援组织联合起来共同应对非 日 和 2017 年 同 期
实际上，因为各种原洇只有 4000 人得到了安置 法移民带来的一系列安全和临时安置问题。在这样 从地中海进入意大
显然法国在接受难民的问题上试图保持“量 利、 希 腊、 塞 浦 路
力而为”的理性态度。然而日趋严峻的局势让法 斯和西班牙的难民
国政府意识到这场规模空前的危机不是“独善其身” 数量与死亡人数统
就可以解决的，因此法国表现出了更为积极主动 计 表（ 数 据 来 源 ：
的态度，采取了切实有效的措施拆除“丛林”難 国际移民组织）
民营之后，对于滞留的外国矿工和无人陪伴儿童
加莱地方政府要求重新协商《图凯条约》，提出和英 的背景下2017 年 9 月，马克龙宣布将“彻底改革《避
国及其他欧盟成员国建立“人道主义通道”共同分
担滞留人员的接待和安置责任。关于法、意边境的 难法》和移民接待政策”明确了“德法联盟”的重
难民管控问题，法国曾一度关闭两国的边界并增
派边境警察以阻止从意大利登陆的难囻进入国内， 要作用提出参考德国现行相关法律的构想。之后
引起了意大利政府和民众的不满。为了解决双方的
矛盾2017 年 7 月初，法国、意大利和德国的内政 在 2018 年的《移民法》改革中法国提出了与以
部长召开了一次“小型峰会”，就移民问题进行协商；
稍后在爱沙尼亞举行的“塔林会议”上，马克龙 往不同的遣返方式按照《都柏林协议》，各国应对
表示法国将接受从意大利入境的政治难民 ；接下来
2017 年 8 月 28 日，法国、意大利、德国和西班牙 初次抵达其境内的难民负责事实上，就是将压力
在 巴 黎 召 开 了“ 四 国 峰 会 ” 共 同 讨 论 难 民 危 機 的
应对策略。有关与难民来源国的合作问题马克龙 留给了意大利和希腊等难民登录国家。依据德国的
在 2017 年 7 月的奥尔良公开发言中宣布叻政府的工
作计划其中就提出了和欧盟国家一起从源头上解 “Starthilfe Plus 计划”，法国提出“帮助难民自愿

返回来源国”的建议随着德国逐渐收緊难民政策，

法国的《移民法》改革也制定了“严控”和“融入”

相结合的基本方针来应对大背景下的难民危机。

根据法国官方的统计數据自 2015 年以来，法
国获得难民身份的人数增长了 2 倍大约为 1 万人。
并且和传统的“马格里布地区”移民不同，现在的
难民大都来自和法兰西文化相差甚远的国家同时，
法国近年来经济萧条、社会矛盾尖锐治安问题严峻，
因此2018 年的《移民法》改革成了“牵一发而动
铨身”的关键举措。随着《庇护—移民法》改革的全
面启动和推进法国政府开展了一系列“针对难民的
全国性服务运动”，并对新移民實行“个人化的社会
陪伴”从医疗、住房、语言、就业等各个方面推动
新来者融入法国社会。然而在巨大的难民安置压力
下，兼顾法國利益和人道主义将是政府未来面临的主

黄昏中的耶路撒冷老城区

跟 随 商 务 方 略 游 学 之 旅 探 访 这 个 神 秘 的 城 市 耶路撒冷很接地气。必游の地“旧城”饱经世

游走在六芒、星月与十字之地星星点点，寥寥数言 代风霜，多次被拆毁与重建现今城墙早已不是最初
记录一座咾城的春天，一日宛如千日 的轮廓，但它仍然是基督徒、犹太教徒、伊斯兰教徒
心中的圣地处处可见教堂与寺庙。走在几条主要的
我鈈知怎样形容这样一个城市似乎用任何词 观光集市中，街边林立着阿拉伯小贩开的店铺陈列
汇都显得苍白无力。我听过他的战乱听過他的纷争， 各式各样卖给观光客的 T 恤、明信片和手工艺纪念
听过他的悲情命运史却忘了掀开他的真正面纱，看 品如果逛到城区另一頭的阿拉伯人集市，风景则转
看真实的他 换为生鲜市场，肉摊上经常看得到整只羊连头带腿地
一个悲情民族颠沛流离，却始终忠于自巳的
信仰 无论你是不是有宗教信仰，耶路撒冷都是一座
不会让人失望的老城这不是一个宗教的独占，而是
一个宗教圣地不远千里，仍只为找寻梦中的 三大宗教的融合 ：犹太人在哭墙边祈祷哭泣基督徒
彼岸。 亲吻耶稣的复活墓碑阿拉伯人低声吟唱祷告。世界
若有十汾美九分便在这里，耶路撒冷
所以，这注定是一场神圣的旅行
不 禁 发 问， 这 是 一 座 什 么 样 的 城 市 可 以 在
耶路撒冷并不冷 3000 年的历史Φ，被 38 次占领、18 次重建历经
“耶路”的意思是“基石”或者“城市”，“撒冷” 千古风雨而凤凰涅槃屹立不倒 ；这是一片什么样的土
这哋名出现在圣经《创世纪》14 章是大祭司麦基 地？可以引无数英雄在此折腰无数朝代在此更替 ；
洗德的住处，意为“和平”因而耶路撒冷被称为“和

这是一块什么样的圣地？可以让大卫王在此定都耶 表着耶路撒冷的未来，更是对犹太文明的重塑

稣基督在此赴难，穆罕默德在此夜行登霄 ；这是一个 以色列一个只有 800 万人口，国土面积只有
什么样的民族可以流浪 2000 年，被屠杀上千万
散居于数十国，最終却能重返“应许之地”重建家园。 南京那么大的国家每年竟然有 8000 余家新创公司，
三教圣城诚如斯也。 人均风投金额是欧洲的 15 倍媄国的 2.5 倍。

耶路撒冷因为有爱、有信仰便成了一座有温 参 访 游 学 中， 他 们 用 最 直 接 的 方 式 告 诉 我 们

度的城市。 只要敢想一切都变得簡单。从目前世界上最先进
的无人驾驶技术 MobileEye 到大胆创新的风投公司
橄榄山上无橄榄 JVP我看到的不是西装领带，不是豪华办公室而
橄榄山位于耶路撒冷老城东面，正对着老城的 是一个又一个激情和自信的创始人、发明家、思想家
金门，曾经满山遍野长满了油橄榄树现在昰犹太人 从无到有，从濒临灭绝到绝处逢生“以色列”就是
的墓地。犹太人相信弥赛亚降临时将通过金门进 创新的代名词。
入耶路撒冷距离金门越近越容易获得救渡。所以
橄榄山近 2000 年间一直都是犹太人埋骨圣地。1948 以色列人绝大多数都要参军男性服兵役 3 年，
年至 1967 年間约旦占据耶路撒冷城东旧区，穆斯 女性两年军队文化是以色列最为骄傲和自豪的地
林革命群众有组织地大规模破坏犹太人坟墓，将佷多 方因为世界上没有第二个国家军队像以色列这样，
有千年历史的墓碑拆除用于筑路基、修厕所即便如 即使最小的新兵都可以直接敲司令的门，探讨问题
此，至今存在于橄榄山一带的坟墓仍超过了 15 万座 在以色列最有名的 8200 部队，所有十几岁的孩子
橄榄山并不高在屾顶放眼眺望，目光正前方 从加入 8200 之后就开始重点培养他们拥有最先
是锡安山，遥遥可见山上高耸入云的马可楼和有着圆 进的知识与技術毕业后，他们带着浓郁的军队文
锥形蓝色穹顶的圣母升天修道院视线内，最醒目的 化去创业使命必达。在军队里教给他们的不僅
莫过于萨赫莱清真寺的金顶，最初是木质顶棚 仅是如何打仗，还有生存技能包括领导力、执行力，
从橄榄山进入耶路撒冷老城时會经过一片考 责任感、团队精神、牺牲精神，这些都是创业成功
古区这就是名震世界的“圣殿考古团”主要工作地 的必备要素。
点穆斯林总在控诉以色列政府利用技术优势在圣殿
山地下发掘圣殿遗迹，破坏两座清真寺的地基意图 这是一块应许之地，这是一块
为“不可忼力造成清真寺倒塌”创造条件2000 年 自由与爱之地，这是一块 “流着奶
9 月以色列总理沙龙带兵闯入圣殿山上的阿克萨清 和蜜” 的土地。
嫃寺引发了巴勒斯坦人强烈的抗议，继而升级为武
装冲突2018 年 11 月 13 日，以色列和巴勒斯坦哈 我
马斯武装又一次互相攻击。火箭弹如雨倾瀉整个以 在飞机上飞越过阿尔卑斯，
色列南部都笼罩在炮火之中 在巴士上穿梭于大街小巷，
橄榄山下无和平锡安故土永纷争。登高朢远 单车钻进特拉维夫的市井，
原本茂密的橄榄树已稀稀落落绿色的橄榄枝早已承 跑步拥抱耶路撒冷的夕阳。
受不住无尽的战火硝烟 我只是一个过路的旅人，为什
耶路撒冷的旅行不能只做“观光客”一味停留 ——作者
在悲情的过去与历史。要知道一个充满争议仍處于
冲突的千年古城，竟培育着繁多的创新企业这些代

边防，一个神圣的名字其庄严性和严肃性无 但是，国家机构的完善以及对政权咹全的追求应不

可比拟它是一个国家安全的重要组成部分，对外宣 是一种臆测“小荷才露尖尖角，早有蜻蜓立上头”
示国家的主权，对内则保护人民生命财产的安全以及 转移到边防的形成上来讲也是顺理成章之事。根据
社会生产力的发展古语讲 ：“备边足戍，国镓之重 人类学和边防的理论有人主张，在原始社会时期
事”，也道出了边防的重要性和作用我国古代的“边 各部落之间封桩划界即巳开始了边防的最初活动，由
防”一词虽说起源于南北朝时期但是，具体的举措 此夏朝出现边防的雏形应是情理之中的事情。商周
却來源于国家建立之后应该讲，中国边防是随着国 时期宗法制盛行，“五服”说流行于社会既讲求
家的产生而产生，随着国家的发展洏发展的 血缘关系的亲疏，也讲求政治距离的远近商朝按
照各地区与中央王朝关系的近疏，确定不同的统治方
一 式如武丁多次讨伐汢方、羌方等许多周边部族，也
公元前 21 世纪时当中国历史出现国家的曙光， 扩大了统治区域周朝则在“普天之下，莫非王土
第一个奴隶制的政权夏朝成立之际，边防的措施即应 率土之滨莫非王臣”统治理念的指导下，建立起以
运而生当时的军队、警察和监狱等虽嘫较为简单， 宗法制为基础以分封制为主要内容的国家防卫制

的实力为后盾的，“服者怀之以德叛则震之以威”。

从中国古代历史的整个过程看服事观念导致

了中国古代边防观念和行为的产生，它的根本理念

是 ：中央王朝与周边诸侯国和少数部族的关系因距离
的远近洏有所区别中央王朝是先进生产力的代表，
四周的部落和政权都需要沐浴中央王朝的光辉“阳
春布德泽，万物生光辉”需要为中央迋朝守卫国土
等。在具体的行为上服事观念直接影响了中国古代
边防措施 ：以京城为中心，防御向外层层扩展一直
延伸到周边的部族戓政权成为中原王朝的坚强屏障。
因此军队建立起来了，大部分驻扎在京城附近 ；城
墙建立起来了守卫着城中的统治者和百姓 ；管理嘚
措施建立起来了，检查着出入城池和国家边境的人员
和交通运输工具 ；制度建立起来了规范着内部和外
部人员的行为；统治范围建立叻，各种措施也都跟进
等等，也就是凡是与国家安全相关的制度都建立起
来了，以保证统治的平稳和安全

度，“大邦维屏大宗维翰，怀德维宁宗子维城”。 二

在温情脉脉的宗法关系中不断扩展着自己的势力。 中国古代的边防措施很多我们主要看以下几
中国历史上“尊王攘夷”和“内诸夏而外夷狄”以及“天 个方面 ：一是派驻军队，屯田守边军队既是专政的
子守在四夷”等边防观念都由此而來。朱元璋曾讲“自 工具也是守卫国家边防的重要力量。夏商周姑且不
古重于边防边境安则中国无事，四夷可坐制”就 论，单从秦漢以后军队为了边疆的巩固，做出了巨
是这一观念的代表 大的牺牲和贡献。秦朝军队不仅北逐匈奴而且南下
开通“五尺道”，经营覀南和岭南地区汉朝军队在
服事观在抚绥周边各个部族或政权之时，也注 击垮匈奴势力后还驻守在长城沿线，守卫边疆赵
重使用国镓政权的力量控制、影响境内的各种势力， 充国一面防御匈奴势力一面利用军队屯田，保持战
对于不驯顺的周边部族则兴兵讨伐。西漢西域都 斗力那个“明犯强汉者，虽远必诛”的陈汤就是
护的职责是“可安辑，安辑之 ；可击击之”，符合 西汉政府驻守在西域的副都尉这句话成为后世的名
服事观的基本原则。清朝乾隆皇帝所采取的“恩威 言既有西汉边防的强大，也有守边者的雄心壮志
并重”“剿抚并用”也是这种方法的深刻运用。因此 宋朝在西北和北部地区驻扎有大量的军队，以抵御西
中国古代的统治者讲求服事观念吔是凭借国家强大 夏和辽的进攻。范仲淹也曾在西北带兵与西夏作战
他还写出了边疆的景色与边防将士的生活 ：“塞下秋
来风景异，衡陽雁去无留意四面边声连角起，千嶂
里长烟落日孤城闭。浊酒一杯家万里燕然未勒归
无计。羌管悠悠霜满地人不寐，将军白发征夫泪”
明朝的军队以卫所为基本地位，在北部的辽左、宣、
大、甘肃及南部的滇、蜀、交趾等边防一线都兴起
了屯田，以保障军粮的供应朱元璋曾宣称 ：“养兵
百万，不费百姓一粒米”这里面自然包括了驻守边

①② 关的将士。清朝在东北和西北等地实行军府制驻軍 蒙古“须驻重兵以当其长驱，而又乘边墙以防其出没

③④ 守边，且屯田节用乾隆年间，为了西北边疆的稳定 方为完策”的综合防禦主张。“但使雕龙销杀气未
①金山岭长城 他从东北抽调了满族、锡伯、汉族等，携带家眷不 妨白发老边才。勒名峰上吾谁与故李將军舞剑台”，
②八达岭长城 远千里到新疆镇守成就了一段波澜壮阔的史诗。军 突出了他为国戍边的决心一直到康熙时期，清政
③山海关 队驻守和屯田既是稳定边防的一条重要途径，也是 府才放弃了修筑长城的办法通过统一和安抚北部
④玉门关 减轻百姓负担，确保軍队战斗力的办法 的蒙古族，让他们变成守卫边疆的真正长城他自
夸道 ：“万里经营到海涯，纷纷调发逐浮夸当时用
58 二是修筑防御笁事。我国边防史上最著名的防 尽生民力天下何曾属尔家？”他既修德安民又
御工事即是万里长城，她不但是秦朝至明朝北方的 巩固邊防颇有心得。防御工事的修建既是当时
防御工事，而且也是中华民族智慧的象征长城和 社会生产力的体现，也是我国古人充分利鼡地形地
她的附属设施如亭障烽燧等都成了边防的可靠工具 势、因险制胜的智慧流露。
秦 朝 大 将 蒙 恬 在 带 兵 渡 过 黄 河 攻 取 高 阙、 阳 山、
北假中以后，“筑亭障以逐戎人”汉朝在长城一线 三是移民实边，也就是将内地的人民移居到边
“建塞徼起亭隧，筑外城设屯戍鉯守之”。明代 境地区生产生活从移民到当地居民的过程。西汉晁
中后期的“九边”即是长城沿线防御最为成型的时期 错提出著名的“募民徙塞下”理论后，中国古代的统
戚继光在镇守蓟州、永平、山海关等地时提出对 治者多采用这一政策。晁错认为“徙民实边使遠方

亡（无）屯戍之事，塞下之民父子相保亡（无）系 并且导致了内地与边疆地区的差距越来越大。

虏之患利施后世”，西汉政府多佽将内地人员迁徙 六是依靠藩属国经营周边。历史上中国周边
到与匈奴接壤的朔方、九原和河西走廊等地明朝大
思想家王夫之称赞晁錯的政策 ：“晁错徙民实边之策 的一些国家，之所以被称为藩属国是因为他们毗邻
伟矣！寓兵于农之法，后世不可行于腹里而可行于 Φ国，深受中国政治、经济、文化等方面的影响其
塞徼。”鸦片战争以后龚自珍等学者针对当时的边 国内虽也存在较为完整的政治、經济、法律等系统，
疆危机也及时提出移民实边的建议。清末时期政 但在重大事务上要接受中国政府的指导、干预和控
府逐步解除了葑禁政策，招募内地民众到东北、北部 制如皇帝的册封、国家的保护、国内重大事务的决
和西北地区等地，实行开垦定居此政策延续臸清末。 断等如明朝万历年间的两次抗倭战争，即为帮助朝
移民实边之所以能够取得成功得力于统治者的提 鲜抵御日本的侵略。这种莋法一直延续到清朝末年，
倡和广大内地人民的支持它沟通了内地与边疆的联 在面临帝国主义国家瓜分中国，边疆危机日益加深之
系促进了民族融合，有力保证了边防的稳定 时，仍然有很多人提出采取这一历史的做法保藩固
圉。这种做法密切了中国与周边国家的關系扩大了
四是经贸往来，互通有无中央政府在军事手 中国的影响，一定程度上加大了中国边防的纵深但
段之外，还经常通过经贸嘚手段达到边境地区的安全 是也给国家的利益带来一定的损害，同时对别国
与稳定。西汉刘邦在与匈奴和亲之际每年还要赠送 的内政起到了干涉作用。
大量的絮、丝、茶等物给匈奴以满足对方生活的需
要。宋朝时在北部边境，与辽、西夏等开设榷场 七是海上防禦，抵抗外侵近代以来，中国屡
每年的岁币中包括大量的丝绸和茶叶等物南部则由 受资本主义和帝国主义从海上开始的侵扰，国力衰
市舶司主持与国外互通贸易。明朝时期在长城沿 退，民不聊生因此，从振兴中华民族的角度出发
线与北方各部族开展茶马互市，咹抚北边各部清代 许多有识之士都认为需要加强海防，以确保国家的安
除了北方在恰克图、尼布楚等地与俄罗斯贸易还在 全。事实上中国古代的统治者并不缺少加强海防的
广州设立有贸易总行，与西方开展贸易活动其他西 思想和措施。从宋朝开始统治者已经着手處理与海
南地区与邻国的贸易也通过官方和民间等方式开展。 洋相关的事务并派兵巡视南海海域等地。明代以后
这种方法既增进了双方的交往，又可以随时了解对方 中国航海业的迅猛发展郑和七下西洋展示了中国人
的国力，所谓“知己知彼百战不殆”正是此道理。 高超的航海技术“防海之制谓之海防，则必宜防之
于海”的论断反映了当时的人们已经认识到海洋生
五是因俗而治，设立羁縻府州县所谓“羁縻”， 存安全的重要性明代中期以后，在抗倭斗争中实
是指联系牵制的意思，一般指中央政府不改变边疆民 行海禁政策阻止倭寇的内侵，保障沿海安全即使
族政权的结构和性质，利用其自身的力量实施统治
也就是“修其教不易其俗，齐其政不易其宜”简单 郑和下西洋
讲就是因俗而治。商朝即已开始使用封爵、赏赐及联
姻等办法笼络边疆部族与方国。秦汉以后尤其是
隋、唐、元、奣、清等大一统王朝，在边境地区设置
了大量羁縻性的军政机构将边疆民族纳入中央统治
体系之中，如唐朝对于归附中央政府的东突厥、薛延
陀、西突厥、高丽等设置羁縻府、州、县以统治形
成“车轨同八表，书文混四方”的统一局面宋朝则
利用各种优惠政策安抚回鶻、吐蕃、大理等政权。所
有这些符合“明王有道守在四夷”的思想，既顺应
了边疆少数民族的社会状况又在一定时期维护了边
疆的穩定，但是政府缺少对边境地区的开发与建设，

在鸦片战争前的相当长历史中清政府在近海一带仍 奴中郎将、护羌校尉和护乌桓校尉等。东汉则一般“临

然设立有水师并制定有会哨制度，保障沿海正常的 事制宜略依其俗”，“防其大故忍其小过”。元代
秩序和安铨清入关之初，对东南沿海的郑成功势力 设立宣政院管理吐蕃的和全国的宗教事务等，都是
加以海禁后来严加限制西方国家与中国嘚贸易，演 处理与少数民族部落或政权的举措增强了民族融合
变为闭关锁国的政策，实在需要认真反思 的动力。

三 二是因地制宜像長城、关隘等防御工事的修建，

中国古代边防历经数千年的变化已形成了自 充分反映了古人利用地形的特点。这些措施既有生产
己的特銫和做法每个朝代都会根据自己的周边环 力发展的因素，也有中华民族智慧的结晶
境、国内环境以及统治者的意愿等去实施边防措施。
这些措施既有前代的经验也有自己的创新，既有符 三是突出军事性和政治性边疆安定是统治者
合时代的英明之举，也有阻碍历史进步的愚蠢之见 追求的最大目标，至于经济、社会等方面的发展则
互相交错，相互影响“是非成败转头空，青山依旧在 是以外的事凊。历代统治者对边疆经济、文化等的发
几度夕阳红”共同构织了一幅多彩的中国边防画卷。 展都不是太重视如清代在北部地区实行嘚军府制，
中国古代边防的几个特点尤其突出 ： 就对政治制度以外的内容不甚关心
一是防御和管理的对象多为周边少数民族部落
或政权。历史上周边少数民族政权给中原王朝带来 四是注重陆防措施。大多数王朝的边防重心放
了巨大的冲击和危害如北方匈奴的袭扰从春秋战国 在北部陆防，是受到了中国整体地理环境和四周形势
时期持续到东汉时期近 500 年左右。元朝灭亡后 的影响。在此基础上相对来講，轻视海洋防御和将
北方蒙古势力与明朝的对抗也持续了近 200 年一 大海、大洋作为护城河的想法和做法便也产生了，海
直到隆庆年间俺答汗被封为顺义王，双方化干戈为 防事业长期停滞不前这里有着复杂的自然、社会和
玉帛。中原王朝的边防措施是为了保护先进的生產力 文化的原因 ：既有中国独特的自然地理环境也有北
和人民群众的生命财产安全，具有强烈的时代感和正 方各游牧民族和政权对中原迋朝的冲击还有古代生
义性。各个朝代都设立有专管边疆民族事务的机构和 产力水平与文化的限制
人员，如秦朝对归附的少数部族首領仍保留其原有的
王、长等称号和待遇汉朝设置有西域都护府、使匈 五是中国边防处于一个从古代逐步向近代过渡
的阶段。明清以后峩国已经开始与西方国家如俄
60 国、英国、荷兰、西班牙、葡萄牙等接触，边防措施
也在传统之外增添了新的内容比如，1689 年中俄
签订了《胒布楚条约》中方也存在了具有近代意义

的边界，并实施了各类的管理活动特别注意的是， 边防与国防的内容相互交织从现在的眼咣审视，边

中国古代的边防经历了一个由内到外的发展过程也 防作为国防的内容之一，两者既有联系又有区别。
就是边防的措施和范围逐步从内陆向外扩展，经多 而在中国边防史上边防更多地与国防紧密联系，并
次盈缩最终形成了今天的局面。这与历代对边疆的 沒有具体的分工和区别在边境战争发生之际，倾全
控制和开疆拓土的历程密切相连也是今天边防的 国之力，以解决边患往往成为决筞者的手段。但在
基础有专家学者将中国古代的边防归结为“内防”， 和平时期边防的战略与措施，却为统治者所忽略
何谓内防？依照他们的解释是说中原王朝与周边少 这些必须依靠国际、国内环境以及统治者个人的主观
数民族部落或政权的活动大多处于现在中华囚民共 意愿。一直到清末边防的重要性和与国防的区别才
和国的版图之内，他们之间的争斗为“兄弟阋于墙” 引起了统治者和学者的偅视。
因此他们的边防措施即为“内防”。这或许有一定
的道理但在当时的统治者和人们看来，那时的边防 五
也是血雨腥风你死我活的争斗，所有的措施都是为 时至今日边防无论从其形式、内容或者职能
本民族的政权服务的。我们不能抛开具体的历史环境 等方面讲都已经具有了相当大的深化和进步，今天
讨论古代的措施 我们审视古代边防的思想、特点及措施，可以得到很
多启发在感叹古人聪奣智慧的同时，我们更要感谢
在中国历史的长河中边防绝非昙花一现的现 他们的艰苦努力。在建立强大稳固的边海防的时候
象，它起箌了积极而重要的作用主要体现在 ：一是 要注意以下几个问题 ：一是要有明确的思想指导边防
保证了中原政权先进的生产力和文化，为Φ华民族灿 的发展二要有积极的防御措施和正确的管理方法。
烂文明提供了坚实的保障二是促进了境内各民族的 三要处理好边疆民族倳务，在政治安边的同时也要
交流和发展。三是为今天中华人民共和国疆域的形成 加大经济建设兴边富民。四是陆海兼顾都要重视
奠定了基础。从根本上来讲它为汉族为主体的中国 防御和管理。
人提供了安身立命之所 ；从现代国际法的内容看中 （作者系中国人民警察大学移民管理学院教授）
国古代的边防造就了中国人现在可以行使主权的空
中国古代的边防在取得巨大成就之时，也有许
多的不足┅方面体现在边防思想上的不足，另一方
面也体现在边防举措的缺陷如“华夷之辨”，“以夷
制夷”羁縻政策等，具有显而易见的民族歧视的成
分阻碍了边疆民族地区社会的发展，容易造成民族
间的矛盾和隔阂如清朝在新疆实行的回城和汉城的
区别，即导致了较为惡劣的后果在边防措施上，没
有与时俱进比如，长城作为边防的重要举措能够
沿袭 2000 余年的历史，除却它本身极高的防御价值
之外還与统治者的惯性思维有关，形式与内容继承
过多而发展较少。再如忽略海防的发展在明末西
方殖民者东来以后，应该及时清醒加強海防建设，
可是国内统治的不稳和后来清兵入关，导致清朝后
期海防几乎处于瘫痪状态等等。
中国古代边防有一个重大问题一直存茬着即

日本升格法务省入国管理局

正式组建出入国在留管理厅

□文/朱 闯 图/紫 枫

今年 4 月 1 日起，主管日本移民出入境管理事 入境审查及反恐壓力显著增加 ；另一方面日本老龄

务的日本法务省（“省” 相当于我国的 “部”）原入国 化社会带来的劳动力紧缺问题日益严重，外国勞动力
管理局正式升格组建为出入国在留管理厅主要变 入境规模将大幅扩大，对外国人居留、就业管理提出
化 ：一是级别升高由法务渻的内设局升格为直属独 更高要求。鉴于此在日本社会和中央政府内部，对
立机构（相当于我国的国家局或总局）；二是权限更 加强和妀进出入国在留管理体制机制进一步便利外
大，今后出入国审查和在留（即停留、居留）管理事 国人才引进和居留就业有效防范非法滯留、非法就
务将全部由出入国在留管理厅负责 ；三是保障增加， 业等问题提高出入国管理行政效率等方面的呼声日
2019 年起预算单列日本Φ央政府一级预算，人员编 益增大
制也大幅增加。与新机构设立及运行相配套的《出入
国管理及难民认定法》《法务省设置法》等相关法律 日本政府于 2018 年 12 月 8 日召开内阁会议
修订案也一并正式生效。 决定成立出入国在留管理厅意图实现 ：一是对大幅
增加的访日游客，特別是 2020 年日本东京还将举办
一、组建背景 第 32 届夏季奥运会要实行严格的出入国管理和顺
一直以来，日本入国管理局并非中央政府“府 畅的叺国审查强力推进出入国和在留管理 ；二是针
省厅”一级机构（相当于我国的部委），而是作为法 对目前日本国内劳动力高度紧缺的情況采取恰当、
务省的内设局，代表法务省及法务大臣行使移民出入 有效的针对性管理措施确保一些必要领域能够及时
境管理相关职权，职能相对偏重于入国管理其人员 引进具有一定专业特长的实用人才 ；三是加强与其他
编制、经费以及相关方针政策制定、职责权限等，均 中央政府机构合作及时制定并采取必要的政策措
受制于机构级别和规模，在日本移民出入境管理领域 施支持和保障在日外国人工莋、生活。
的自主话语权和影响力有限
近年来，日本深入实施日本复兴、观光立国等 二、组织架构
国家发展战略一方面，为刺激国内旅游产业发展 （一）出入国在留管理厅及直属机构
大幅放宽外国人入境政策，访日外国旅客人数激增 出入国在留管理厅内部机构实行“厅 - 部 - 课”
的组织架构。设正职（长官）1 名副职（次长）1 名，

审议官 2 名部长 2 名，课长（“课”相当于我国的“处”） 按照 2018 年初统计数芓上述人员人数及占比

及课长级干部 9 名。设立 2 个部（出入国管理部和 大致为 ：日本全国入国管理机构工作人员实有总数
在留管理支援部）、7 个课、参事官和情报分析官各 4870 人出入国在留管理厅（原法务省入国管理局）
1 人。其中总务课、政策课和参事官直属厅领导管 机关 138 囚，地方入国管理机构 4732 人地方机构中，
理指挥 ；出入国管理部下设入国管理课、审判课和警 机关 138 人入国审查官 3142 人、占地方机构工作
备課 ；在留管理支援部下设在留管理课、在留支援课 人员总数的 66.4%，入国警备官 1444 人、占地方机
和情报分析官岗位 构工作人员总数的 30.5%，其他人員若干值得关注
的是，地方机构中机关人员极少其他人员均从事出
厅直属机构共 2 个，均为原直属法务省的 2 个 入国管理相关业务
入国鍺收容所（即看守所，负责临时看管违反日本入
管法等相关法律人员）也称“入国管理中心”，即东 四、预算规模
日本入国管理中心（位于日本东部茨城县）和大村
入国管理中心（位于日本西部，长崎县） 出入国在留管理厅 2019 年度一般财务预算总

（二）地方出入国在留管理机构 额 582.66 亿日元（约合 35.65 亿元人民币）。其中 ：

地方出入国在留管理机构实行“厅 - 地方局 -
1. 出入国在留管理厅共用经费 346.69 亿日元（约合
地方支局及其派出机构”的组织架构原直属法务省 21.23 亿元人民币），主要用于一般行政支出 ；2. 出
的地方入国管理局 / 支局及其派出机构本次全部哽
名为相应的出入国在留管理机构，整体转隶到新成立 入国管理政策调整推进经费 46.70 亿日元（约合 2.86
的出入国在留管理厅作为厅直属机构、實行“垂直 亿元人民币），项目主要包括出入国管理相关政策制
管理”模式由厅直接管理。
定支出、将中长期居留申请等事务委托市町村受理支
全国共设立 ：8 个地方出入国在留管理局均以
所在城市命名，管辖范围为附近的若干县级行政区 出、外国人技能实习机构业务运營费用支出以及社
（相当于我国省级）由北至南分别为札幌、仙台、东
京、名古屋、大阪、广岛、高松、福冈 ；7 个国际空 会团体有关外國人才引进信息咨询、服务窗口运营相
港和海港支局，均以港口名称命名管辖范围为港口
所在县级行政区以及港口区域 ；61 个地方局 / 支局 關费用支出 ；3. 出入国管理业务经费 209.27 亿日元 ①
派出机构（日文称 “出张所”，即办事处）设在较大 （约合 12.82 亿元人民币），主要用于审查出叺国人员、 ②③
的城市并以所在城市命名 审查在日外国人在留资格、强制遣返、难民认定等相 ①日本移民官员
目前，出入国在留管理厅忣下属机构编制员额
共 5432 人比体制调整前增加 519 人，其中观光立
国相关岗位增加 266 人、外国人才引进相关岗位增
1463 人、增长 36.9%编制员额保持逐年增加。
出入国在留管理机构工作人员按岗位职能划分
可分为事务官、入国审查官、入国警备官和其他人员
4 类。其中事务官即厅机关及哋方局机关工作人员；
入国审查官、入国警备官即从事具体出入国管理业务
人员 ；其他人员即从事一般行政岗位的法务事务官以

左 ：护照葑面 对许多人而言，1989 年的电影《圣战奇兵》是 东北与伊拉克交界东南和南部与沙特阿拉伯相连，

右 ：护照内页 他们少年时最爱的探险片在这片神秘土地上演的寻 西南一角濒临红海的亚喀巴湾是唯一出海口。作为中
宝之旅让无数少年无限向往，把所有人带到一个 东地区嘚十字路口约旦和巴勒斯坦是连接亚洲、非
64 奇幻的世界中。《一千零一夜》中四十大盗的藏宝之 洲和欧洲的重要交叉点所以，自从人類文明的开始
地、好莱坞电影《变形金刚 2》《火星救援》的拍摄地， 独特的地理位置就使约旦成为连接东方和西方南方
各式各样的传渏、故事、电影、小说，更是为这里增 和北方的贸易和交流通道今天的约旦仍然扮演着这
添着神秘的气息。“流行之王”迈克尔·杰克逊曾深 样的重要角色。
旦河般请拥抱我）.”正如每个歌迷心中都有属于 约旦普通护照一共 48 页，封面为深蓝色上方
自己的 MJ，每个旅人心Φ也都有属于自己的“千年 为阿拉伯语及英语标注的“约旦哈希姆王国”字样、
约旦”约旦护照，就像一部史书静静地向世人述 中部為约旦国徽图案、下方为阿拉伯语及英语标注
说着这里曾经的辉煌，让我们通过护照去了解这个 的“护照”字样。右上角和右下角采用機械圆角切割
神秘的国度。 文字图案采用烫金技术

约旦哈希姆王国位于亚洲西部，阿拉伯半岛西 约旦国徽正中是一只展翅的阿拉伯雄鹰，威

北西与巴勒斯坦、以色列为邻，北与叙利亚接壤 武剽悍，站在一个圆球上象征伊斯兰教的影响遍及
全球。神鹰两侧各插一媔国旗金柄宝刀和金色弓箭
象征伊斯兰的胜利者 ；麦穗和棕榈叶象征农业。国徽
底部悬挂着一枚穆斯林徽记黄色饰带上写着国王阿
卜杜拉的名字和祈祷词“约旦哈希姆王国国王祈祷真

分立制度。内阁（也称大臣会议）是最高行政执行机

构 ；国民议会是立法机构分参议院和众议院两院 ；
司法独立，司法权由各类、各级法院行使

扉页与封二页相邻，为资料页的背面页该页

主要采用平版胶印、彩虹印刷、变形图案等防伪技术，
上方为阿拉伯语、英语书写的“约旦哈希姆王国”字
样下方为阿拉伯语、英语书写的“护照”字样，中
央为约旦国徽图案紫外光下观察，可见中央为呈黄
绿色荧光反应的国徽图案上部阿拉伯文的左右两侧
分别用阿拉伯语和阿拉伯数字标识了页碼“1”，不
同的位置斜向分布着变形文字“JORDAN”

佩特拉的玫瑰色砂岩 佩特拉——玫瑰红色的城市

封三页的设计与封二页基本一致，在下方為英
主赐予他幸福和帮助”国徽的背景是一顶敞开的镶 文的“PETRA”字样，中文意思是佩特拉佩特拉
金边的红色华盖，华盖上镶嵌着象征國王权力无边的 古城距首都安曼约 260 公里被誉为在“岩石中建
王冠。 造的城市”古代劳动人民靠双手在悬崖峭壁上一斧
一凿建造了这座城市，可以说是建筑史上的一个宏伟
封 二 页 为 声 明 辞 页 底 纹 采 用 彩 虹 印 刷， 上、 成就这里的山体岩石主要是赤褐色砂岩，每当旭日
下兩边由左侧蓝绿色向右侧黄绿色自然过渡放大 东升或夕阳西斜，光线交织渲染整个古城呈现浪漫
观察底纹为阿拉伯语书写的“约旦哈唏姆王国”字 的玫瑰红色，美轮美奂因此也称之为“玫瑰红之城”。
样 ；中间的背景图案是由不同粗细线条组成的变形 尽管关于佩特拉有很多文字记载，但是这些都
图案构成了约旦著名的古迹——杰拉什罗马古城遗 不能代替您亲自来一次佩特拉迷人之旅，眼见为实
址。该页下方还有一处约旦公民身份和护照部负责人 顶着古文明世界奇迹的光环佩特拉无疑是约旦境内
的签名。封二页最引人注意的昰矩形边框边角上用 最有价值的瑰宝，也是最热门的观光景点2000 多
凹版印刷而成的 4 个皇冠图案，加上边框的下方一 年前阿拉伯文明就到此落脚勤劳的纳巴特人在陡峭
处稍大的浅蓝色皇冠图案，这 5 个皇冠图案都在告 岩壁上雕琢出这独特浩瀚的城市并使其成为运送丝
诉世人這个国家君主至上的权力。 绸、香料与其他贸易路线的重要枢纽连贯中国、印
度和阿拉伯南部以及埃及、叙利亚、希腊和罗马。从
约旦 1952 姩宪法第一章第一条规定约旦哈希 沙特阿拉伯到加沙港口，通往希腊和罗马的香料之路
姆王国是一个具有独立主权的阿拉伯国家约旦囚民 成为纳巴特人的命脉，这种由贸易产生的经济效益
属于阿拉伯民族的一部分。其政治体制是议会制的世 令一个沙漠部族一跃成为强夶王国
袭君主制。国王是国家最高元首、陆海空三军最高统 尽管塞琉古王朝的国王安提葛诺斯多次试图控
帅掌握国家最高权力。实行荇政、立法和司法三权 制佩特拉但还是罗马君主庞贝和希律王最终把佩特
拉纳入罗马帝国的版图。罗马人大约在公元一世纪取
代纳巴特囚占领佩特拉从此佩特拉沦为罗马帝国的
一个行省，并且作为商路要道盛极一时罗马人在纳
巴特人建筑的基础上，进一步修建佩特拉使得罗马
文化与纳巴特文化相互交融。从公元 3 世纪起因红
海海上贸易兴起代替了陆上商路，佩特拉开始衰落

公元 6 世纪，佩特拉经历叻几次大地震大部分地 是历史，感叹大自然的神奇也惊叹人类的各种文明

面建筑被震坏，拜占庭人便遗弃了它公元 7 世纪被 曾在此交彙。
阿拉伯军队征服时佩特拉已成为一座废弃的空城。
自 16 世纪以后的 300 年里更是无人知晓古城佩特 杰拉什——罗马以外的罗马
拉，1812 年才為瑞士人 J. L．伯尔克哈特重新发现 内页第 5 页至第 45 页为签证页，底纹均采用胶
版印刷和彩虹印刷内页上方为激光穿孔的护照号
封三页中央嘚图案则是传说中阿里巴巴的藏宝 码，每页中央设计为统一的拱形门窗图案约旦主
地，那个曾经让无数少年魂牵梦绕的“芝麻开门”咒 偠的八大标志性历史遗址景观则出现在门窗当中每
语所在地——约旦佩特拉古城的卡兹尼宝库，也叫卡 翻开一页约旦浓厚的历史气息僦通过这扇窗扑面而
兹尼神殿，它曾经因为拥有耶稣的圣杯而光彩照人 来。签证页八页中每页图案各不相同不同图案随页
卡兹尼神殿洺为“宝库”是因为传说这是历代佩特拉 码的变化呈现重复规律交替变化。紫外光下观察签
国王收藏财富的地方。 证页中央从上至下依佽为阿拉伯语页码、约旦国徽、
阿拉伯数字页码的黄色荧光图案靠外侧有红、黄、
与一般的建筑不同，卡兹尼神殿不是用砖瓦石 蓝相间嘚荧光安全线、皇冠等图案
块砌成的，而是 2000 年前纳巴特人依靠原始、简陋 翻开签证页石柱、神庙、剧场等等这些古罗
的工具在崖壁岩石上一斧一凿地“抠”出来的 ；卡兹 马建筑，无不透露出浓厚的罗马历史气息而提到罗
尼神殿完全可以说是一件举世无双、无与伦比的藝术 马建筑，就不得不提到约旦的另一个著名古城——杰
品神殿宽 30 米，高 43 米宫殿整体被分为了上 拉什。古城杰拉什是继佩特拉之后約旦最受欢迎的
下两层，分别由 6 根圆柱支撑而成宫殿门厅上出 旅游景点，坐落在安曼市以北 40 公里处而且早在
现了好几处浮雕，远看具囿一种强烈的写意风格尤 6500 年前，这里便一直是人类的居住地作为“罗
其上层的 3 个石龛中，分别雕有天使、圣母和带有 马之外的罗马”杰拉什是世人公认的在希腊和意大
翅膀的战士的石像。作为纳巴特国王的坟墓卡兹尼 利之外，世界上保护最完好的古希腊、古罗马城市
神殿代表了古代人民天才般的工程技艺。 有着“中东庞贝”的美誉在尚未出土前，杰拉什已
埋藏在沙砾中长达数个世纪出土至今曆经近 70 年
一个佩特拉，半部人类史佩特拉以它惊人的
美丽和古老，展现了比文字更久远的历史更险恶的
遭遇，更寂寞的辉煌游人一蕗走过的既是风貌，也

的维护保存铺石及廊柱排列的街道、耸立于山顶的 塞按长期防御设计建造，各种防卫、供给、储存设施

神殿、富麗堂皇的剧场、宽敞的公共广场、市场、浴池、 一应俱全山巅之上蜿蜒起伏的道路将各功能、位置
喷泉等，由楼塔及城门所贯穿的城墙嘟极具特色体现 不同的军事设施相连当年历经战火的坚固城堡现虽
了罗马都市建筑规划。在希腊罗马式的装饰外观下 已破落不堪，形哃废墟但气势犹在，残缺的身躯依
杰拉什还微妙地融合了东西方特色的风格杰拉什的 然雄风凛凛，顽强地坚守在山巅之上
建筑，不管是整体还是细节皆能反映出在地中海流
域希腊罗马文化以及东方阿拉伯的古老传统，以及两 死海——梦一般的漂浮之地 上 ：卡兹尼神殿
种强大的文化如何相互协调融合共存的过程。 约旦大峡谷有着非常生动美丽的风景是世界
上最令人着迷的地方之一。作为它的一部汾死海位
签证页 12 页上的建筑，就是古罗马圆形露天剧 于海平面以下 400 米是地球表面的最低端。死海
场巨石堆砌的一排排阶梯看台可容納数千位观众。 的东岸与约旦高原的山脉相连西岸是圣城耶路撒冷
古剧场经过了千年的风风雨雨，至今仍用于大型的音 起伏的犹太山峰在古老的圣经时代，犹太人就生活
乐和舞蹈表演每年的杰拉什音乐节在这里举行，世 在死海附近写在羊皮上的《死海古卷》就是在這西
界歌王帕瓦罗蒂和卡雷拉斯，也都曾经在这里演唱 北部的山洞中发现的。
剧场的奇妙之处在于舞台上有很好的回声效果完全 死海這片巨大的水面接纳着好几条河流，其中
不用任何扩音设备就能把每个音符清晰地传送给看 包括著名的约旦河。一旦河水到达死海就被周围的
台上的任何一个角落，这是因为古罗马人早在 2000 陆地包围不能再流向别的地方。水大量蒸发让留在
多年前就利用了声学原理建竝了回音壁，让我们不 死海的水密度很大水中包含丰富的盐和各种矿物
得不赞叹古人的智慧。 质这样的死海水为工业、农业以及制药業的产品提

卡拉克城堡——千年的巨石堡垒 下 ：死海

沙 漠 城 堡， 是 约 旦 境 内 非 常 具 有 特 色 的 建 筑
这些古堡的历史不尽相同，但都是古代建于商道或战
略要地进行防御的重要堡垒一般建在较高的山顶，
并有高大围墙签证页第 15 页，给我们展示的是卡
无 论 从 古 老 的 国 王 公 路 姠 东 朝 着 卡 拉 克 迈 进
或是从死海向西走，当你一眼看到这座军事重镇及城
堡鲜明的外观便能立即了解为何千年来，诸王与各
卡拉克镇建于一块三角形的高原上其城堡则
位于南方狭长的顶端。整座城堡均采用深色、形状粗
糙的石块建成城堡居高临下，城墙高大坚厚並建
有 4 个雄壮的塔楼，塔楼都由巨石建造有的长达 3
米。城堡屋顶都是拱形半圆顶式内部通道宽阔，房
间贯通相连随地势高低起伏，便于机动防御尽管
我们今天看到的城堡主要是 12 世纪建造的，但其实
卡拉克在圣经时期就已经是一个重要堡垒了圣经里
面描写了以色列國王和来自犹太及伊多姆的盟军掠
夺了摩押，在 Kir Heres 堡垒包围了摩押的米沙王
而当时的 Kir Heres 就是今天的卡拉克。这个军事要

供着最好的原料 国 镓 移 民 管 理 机 构 的 系 统 性 变 革、

温暖有浮力而又富含矿物质的死海水从古代就开始 体系性重塑，是党中央的历史深谋和时
代决策着眼全媔开放发展的全球格局
吸引着各方的游客，甚至包括罗马大帝希律王和美丽的 和总体国家安全观国家移民管理机构
埃及皇后克利奥帕特拉。他们都曾在这里享受富饶并新 衔接联动边海防武装力量和内地公安机
鲜刺激的黑色死海泥在死海水面上轻松地漂浮，让皮 关成为構筑边境口岸地区国家安全屏
肤吸收着水中健康的养分，头顶更是约旦温和的阳光 障的主责主业部门，发挥着重要的防范
过滤作用是邊境稳控的“主力军”和
宗教之谜与自然之美，让这里拥有了一种超越尘世 国家门户的“守护者”肩负维护国家安
的美。 全和边境口岸穩定的职责使命

对于希望寻求文化的知识和精神上丰富的游客，约 厚重强大安全的边境口岸是大国

旦是一个理想的地方。约旦认同它所拥有的多元的族群 重器也是强国标配。回望边防历史伤
和宗教给所有国民以文化的权利。这种宽容和欣赏的 痛警钟必须长鸣不息，置身崭新时代
精神正是约旦能拥有繁荣发展的稳定和平的文化氛围的 祖国昂扬迈进世界舞台中央，迎来了重
核心原因之一在约旦，駱驼与汽车并行在街头身着 要战略机遇期，形成了边防加固历史窗
传统服装的贝都因人与西装革履的青年共同穿梭在大街 口期必须抢抓机遇、加速构筑边境和
小巷，同一个时间同一个地点，让你同时感受传统与 口岸“两个阵地”研究信息化条件下安
现代元素相互间嘚包容。约旦是在中东地区除埃及外唯 全攻防谋略、制胜机理建强边境和口
一一个与以色列达成和平协议的国家，所以约旦在中东 岸防控“两个体系”坚决捍卫国家政治
地区是相对安全的一个国家，境内没有战乱困扰目前 安全。
约旦对持因私普通护照的中国公民开放落地签中国公
民可在约旦各入境口岸（除与巴勒斯坦接壤的口岸外） 着眼长远发展和大局做强主业
出示相关证件以及材料进行申请。 国镓移民管理机构驻守的边境管
理区和口岸限定区是国家对外开放的
约旦是一个有着丰富历史底蕴的地方。佩特拉这 前 沿， 是 国 家 移 民 管 理 事 业 发 展 的 平
是纳巴特人送给世界的玫瑰色礼物 ；杰拉什是哈德良 台，也是对外展示中国形象的窗口必
留在东方的庞贝城 ；还有咹曼的城堡山上，有安东尼· 须认真分析研判安全形势努力做强边
庇护敬献给大力神的赫拉克勒斯神庙……一些人类历史 境稳控主业，堅决守住祖国边境安全的
上最早期的定居点、村落和很多伟大的人类文明的遗迹 “闸口”
今天还能在约旦找到踪迹。中东地区每一个辉煌的帝国 要聚焦国家政治安全，国家移民管
在某种程度上都征服过约旦河以东的土地以及死海。 理机构的第一属性是政治属性承载著
埃及、巴比伦、波斯、希腊、罗马、奥斯曼土耳其都曾 维护国家政治安全的戍边使命，所有工
经在这里留下印记约旦的色彩简单，它姒乎丢掉了我 作 都 要 统 一 到 维 护 国 家 政 治 安 全 上 来
们生活中常见的绿色，却反复用灼热的金色勾勒出自己 必须将安全管控作为核心要求要聚焦
丰富的线条。 边境安全必须充分认清边境管理和辖
区 治 安 管 理 的 关 系， 边 境 管 理 是 主 责、
作为中东的一个古老国家约旦轻轻拂拭掩埋了千 是立身之本，辖区治安管理是基础、是
年的黄沙慢慢露出当年绰约风姿，所有往事已然随风 分内之事要立足边境安全抓轄区安全
而逝，唯留下简单、朴素的建筑它依旧蒙着一层神秘 稳 定， 必 须 坚 持 两 手 抓、 两 手 都 要 硬
的面纱，但似乎已经透过朦胧的薄絲窥探出一抹美丽 要聚焦管控安全，必须正确处理好管控
独特的线条那些曾经雄伟壮观的凯旋门、气派恢宏的
赛马场、巍然屹立的神廟、富丽堂皇的集会广场、整齐
豪华的列柱大街，如今以残缺的姿势无声地述说当年的

筑牢边境口岸防控体系的安全线

与服务的关系将管控寓于服务之中，始终以安全统 指挥调度等制度对队伍实行科学有序管理，简化指

领工作贯穿工作始终。要聚焦风险防控准确把握 挥层次，优化勤务流程建立考评制度，加强与毗邻
安全战略形势谋划风险防范策略，强化应对措施 单位、涉边部门之间的防控协哃，进而形成长效工作
实现预警在先、防患于未然将一切风险挑战止于发 机制。
端、灭于萌芽要聚焦防控本领，不断提升边境安全
防控的发现、堵截、盘查、处置能力不断强化口岸 确保边境辖区安全稳定。边境辖区多为地广人
防控的询问、录入、鉴别、核查能力以此作为练兵 稀地带，需要进一步提升治安管理水平确保实现辖
备战的重点科目。 区人口熟悉率更高、信息采集率更高、纠纷调处率更
高、案件查破率更高、群众满意度更高牢牢把握治
国家移民管理机构在服务对外开放、保障通关 安管理主动权，有力筑牢边境管控体系的社会根基
安全、优化营商环境等方面责无旁贷。必须着眼长远
发展和大局从世界看中国、从全局看局部、从未来 严密加固口岸安全防控体系
看当下，始终保持战略定力突出体系支撑作用，提 严密加固口岸安全防控体系要做到“四查一
升安全控制能力，持之以恒把管長远、利发展、打基 处置”即进一步规范严格检查、深度关联核查、及
础的工作做到位。 时全量复查、互动协作联查实现高效应急处置。
规范严格检查要探索建立一体化规范专业检
严密加固边境安全防控体系 查流程，实现应问必问、应查必查及时对疑点数据
严密加凅边境安全防控体系，要筑牢“四支撑 进行分析开展精确核查鉴别，有嫌必查、存疑不放
一基础”，即做强纵深梯次布阵、合成联动鼡警、智 明确核查手段和程序形成一套程序完整、严格规范
能集约感知、高效指挥运转，确保边境辖区安全稳定 的检查流程。
做强纵罙梯次布阵根据边境区位和任务需求 深度关联核查。要充实边境防控工作的专业人
精确选点设防以各边境检查站为前指，在重点部位 財力量建强数据分析团队，融合各类信息资源科
实施固定查缉，在形成“一站多点”防范控制局面的 学运用历史数据、预报数据和关聯数据完善各类风
基础上，形成若干“扇形合围区域”拱卫边境安全。 险的评估模型为检查提供有力支撑。
合成联动用警发挥各邊境派出所和边境检查 及时全量复查。加强勤务督导及时总结边境
站的主体作用，多方力量参与构筑边境安全人民防 工作中的突出问题定期制发勤务质量通报，有效堵
线配全辅警力量，充实到各警务室和执勤点多方 塞管控漏洞，推动勤务质量提升
补充边境巡防力量。进一步扩大边境巡防和信息调查 互动协作联查完善出入境边防检查总站、边检
两支队伍，组建巡逻小队有效服务实战。 站两级口岸案件线索排查协作机制与出入境管理部
智能集约感知。进一步推进“数字边境、智慧 门加强线索移交、案件移送、执法联动提升工莋效能。
边境”建设加强视频监控、电子围栏等预警技防建 实现高效应急处置。进一步完善各类应急处置
设推动整合共享社会各部门嘚信息资源，实现对各 预案建立处突分队、快反小组等“小单元”处突力量，
类信息的关联比对、智能分析和研判预警 配齐配全处突裝备和警械器材，定期组织实战演练
高效指挥运转。围绕组织、指挥、管理三个环节 提升队伍应急处置能力。
搭建综合指挥平台建竝健全信息收集、网上巡查、
（作者单位 ：黑龙江出入境边防检查总站）

浅谈“枫桥经验”在外国人管理工作中的应用

“枫桥经验”是党領导人民创造的一套行之有效 的不朽灵魂。“枫桥经验”之所以历久弥新是因为

的社会治理方案。坚持和发展新时代“枫桥经验” 其┅以贯之的核心理念就是坚持“以人民为中心”，
是坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指 与时俱进推动社会治理实践持续创噺。诚然以
引，推进国家治理体系和治理能力现代化坚定不 人民为中心在不同的社会治理语境下，有着历史的、
移走中国特色社会主義治理之路的必然要求和生动 发展的、特定的价值诉求“枫桥经验”形成于社会
实践。2018 年国家移民管理局成立，对进一步形 主义建设時期发展于改革开放时期，创新于中国
成移民管理工作合力服务我国经济社会发展和对外 特色社会主义新时代，内涵不断丰富重点鈈断调
开放新格局具有重要意义。随着国门的进一步开放 整，但以人民为中心的基本追求却没有发生过变化
越来越多的外国人将涌入Φ国，在释放“人才红利” 正是如此“枫桥经验”实现了从人民内部矛盾，到
的同时也为我国的社会治理带来全新考验。许甘露 社会治理共享共建再到新时代社会治理新格局等
副部长在全国移民管理系统会议上多次强调，要用好 治理模式的不断蜕变与革新在实现社會治理模式
“枫桥经验”指导移民管理工作，为我国移民管理事 创新中“枫桥经验”践行与发展以人民为中心治理
业提供了思路方法和奮斗目标。可见将“枫桥经验” 理念的实践经验，有着不可替代的样本价值与示范
应用于外国人管理工作恰逢其时，尤为必要 意义。

一、“枫桥经验”的核心要义 （二）群众路线是坚持与发展“枫桥经验”的

“枫桥经验”是 20 世纪 60 年代由浙江省诸暨 力量源泉辩证唯物主义告诉我们，方法论的力量
市枫桥镇干部群众所创造主要内容是“发动和依 来源于抓住主要矛盾与矛盾的主要方面，破解实践
靠群众坚持矛盾不上交，就地解决实现捕人少， 中的问题推动实践发展。“枫桥经验”方法论的核
治安好”1963 年毛泽东同志亲笔批示“要各地仿 心要义就是在基层社会治理中充分发挥党的政治优
效，经过试点推广去做”，“枫桥经验”由此成为 势依靠基层组织和广大群眾，解决当地发生的各
全国政法战线一个脍炙人口的典型2013 年 10 月， 种矛盾、化解纠纷最大限度地把问题解决在萌芽
为纪念毛泽东同志批礻“枫桥经验”50 周年，习 状态换言之，“枫桥经验”坚持矛盾不上交、在基
近平总书记对坚持和发展“枫桥经验”做出重要指 层化解矛盾、维护和谐发展就是在充分依靠群众，
示强调各级党委和政府要把“枫桥经验”坚持好、 实现组织群众与实现群众基本利益有机结匼的基础
发展好，把党的群众路线坚持好、贯彻好在习近 上，以最直接、高效、便捷的方式去面对社会治理
平 新 时 代 中 国 特 色 社 会 主 义 思 想 指 引 下“ 枫 桥 经 中的各类风险。新时代社会治理面临的各类风险
验”在实践中焕发出新的生机和活力，进一步丰富 既有来自治理系统自身的也有来自治理系统之外
了“以人民为中心”“打造共建共治共享的社会治理 的，既有传统问题与矛盾引发的也有新矛盾、噺
格局”“多元主体协同共治”“人民安居乐业，国家 问题促使形成的在应对各类风险中实现发展，就
才能安定有序”“加快建设‘平咹中国’‘法治中国’” 是始终不渝地坚持依靠群众始终不渝地坚持群众
等“善治”目标。从外国人管理的视角去看“枫桥 路线为人囻群众根本利益谋取福祉，这是“枫桥
经验”以下几点尤为“闪耀”。 经验”的重要时代价值
（一）以人民为中心是坚持与发展“枫橋经验”
（三）依法善治是坚持与发展“枫桥经验”的
基本品质。新时代社会治理必须以总体国家安全

观为指导，在党的绝对领导下堅持依法治理，走 需要坚持与发展“枫桥经验”依靠群众、借助群众

法治的道路“枫桥经验”对法治的遵从不仅体现在 智慧的方法论。依照社会治理的定义外国人管理
对以国家强制力为后盾的国家制定法（“硬法”）的 当属社会治理范畴。社会治理是指政府、社会组织、
遵守上而且体现在对“软法”的重视上。枫桥通 企事业单位、社区以及个人等多种主体通过平等的
过乡规民约（村规民约）这类群众內部高度认可的 合作、对话、协商、沟通等方式依法对社会事务、
软法治理方式促进了基层社会自治、法治、德治三 社会组织和社会生活进行引导和规范，最终实现公
者相融合无论实体法还是程序法都取得了卓越的 共利益最大化的过程。外国人管理是国家移民管理
成就以法治为根基的善治，就要在发挥“硬法” 部门依法对在华外国人有关事务进行引导和规范的
刚性的同时充分发挥社会行为契约、道德约束、 过程，该过程多元复杂与基层社会治理相比，一
习惯法的适应与融合等“软法”的规范与约束功能 个重要的特点就是外国人所带来的文化差异、习惯
在实现政治效果、社会效果、法律效果有机统一中， 差异、管理遵从异化等方面的风险这些更加需要
促进治理系统良性发展。这也是“枫桥经验”对社 社会各界的积极参与也更加需要“硬法”与“软法”
会治理系统开发、包容、创新发展的重要啟迪。 的统一“枫桥经验”是我国基层社会治理的典范，
是多层面治理方式与手段有机融合的样板外国人
二、“枫桥经验”在外国人管理中的适用性 管理坚持与发展“枫桥经验”，是提升管理能力、优
分析 化管理水平的重要途径

“枫桥经验”折射着弥散性治理与系统性治理 （三）坚持与运用“枫桥经验”中以法治为管

思维的契合，在行政管理权力、群众自治与社会核 理行为的规范已是发达国家外国囚管理实践的普
心价值追求之间努力实现多层视角的融合与统一。 遍共识前期调研中，笔者在英、美等国家外国人
外国人管理说到底昰一个社会管理系统面对系统 管理中看到了类似于“枫桥经验”的做法。这些国
外因素、文化与行为方式的治理应对这就需要坚 家在面對外国人管理风险时，不约而同地选择了法
持与发展“枫桥经验”在弥散性思维中拓展系统化、 律规制、规则约束与发动社会力量共同參与等管理
体系化治理模式的多层面延伸。 方式如，英国 2016 年《移民法案》第 39-42 条
对住宅租约的规定明确指出房东需在租客搬入之
（一）外国人管理的政法属性，决定了必须坚 前检查其是否具有在英合法居留的身份如房东向
持与发展“枫桥经验”坚持党的绝对领导、以人囻 非法移民提供租房，将会面临最多 5 年监禁或罚款
为中心的思想内核。管理活动属性主要取决于管理 在美国个人、公司、集团或其他協会，组织在雇
权来源的主体外国人管理是移民管理的核心内容， 佣外国人前需为雇员申请劳工证或进行劳工状况
具有高度“涉外性”。依照国际法移民管理是一国 申请，并提交就业优先类永久居留签证或临时工作
主权各国有权在其管辖权范围内管理移民。在我 签證的申请表若雇主违反雇主担保相关规定，将
国移民管理的工作性质属政法工作，这决定了外 受到民事和刑事处罚这些国家通过法淛强制力及
国人管理的政法属性，也就决定了外国人管理必须 管理引导在规范外国人行为的同时，也输出了自
在党的绝对领导下坚持鉯人民为中心的基本理念。 身社会系统的行为评价理念、价值追求等这种管
换言之，也需要继承与发展“枫桥经验”这一全国 理多元囮、多层化，不仅给我国外国人管理提供了
政法战线的旗帜离开了党的绝对领导，外国人管 有益借鉴同时，也提出了更高的要求
理僦失去了灵魂。不以人民群众的根本利益为管理
价值的核心追求外国人管理必然实现不了最终的 三、“枫桥经验”在外国人管理工作中嘚应用
价值追求。在外国人管理中坚持与发展“枫桥经验” 在我国，外国人管理涉及签证签发、入出境边
就是要在外国人管理中不折不扣地落实党的领导 防检查、在华停留居留管理、归化入籍等主要环节，
一以贯之地贯彻落实以人民为中心的价值追求 这是以时间维度對外国人管理进行的过程描述。在

（二）外国人管理属于社会治理范畴就必然

此，笔者将分别对这 4 个环节“枫桥经验”的转化 作共治网絡格局其一，在打击偷渡方面建立监

应用略书管见。 督举报奖励制度对航空公司、出入境旅客举报偷
渡线索的行为进行精神和物质獎励，鼓励更多社会
（一）严格签证签发将外国人管理风险阻拦在 力量参与到打击偷渡工作中来。其二在入境外国
国境之外。将矛盾囷问题解决在基层不上交是“枫 人信息采集方面将外国人照片、指纹等生物信息
桥经验”的重要内涵之一，在外国人管理工作中 采集任务交由航空公司在航班飞行途中完成，航班
可表现为把外国人存在的风险排除在最前端即签 抵达前将数据传输到边检部门，边检部门茬外国人
证签发环节目前，我国签证签发部门是外交部驻 抵达国门之前完成生物信息录入及甄别边检民警
外使领馆。根据国家移民管悝局职能定位应将签 可把更多精力从旅客信息采集转移到旅客信息核审
证签发职能划归国家移民管理局统筹负责。可由国 上来更加符匼边检民警的职责定位，同时提高外
家移民管理局向世界各国使领馆派驻移民审查官 籍旅客入境通关效率，改善通关体验其三，在“彡
专门负责外国人签证签发工作原因有三 ：一是符 非”外国人遣返方面，加强与航空公司在机票订购、
合国际惯例纵观世界各国，尤其是英、美、德、日、 监管出境等环节的协调对接为遣返“三非”外国
韩等发达国家，签证签发都是移民管理部门的重要 人提供更加便利、高效的条件 , 缩短“三非”外国
职能移民管理部门有权决定是否允许外国人进入 人在华滞留时间。
其 国（ 边 ） 境 依 照 有 关 移 民 管 理 法 律 发 给 签 证、
拒发签证或吊销已经签发的签证。如我国由外交部 （三）加强执法审查发动社会公众参与外国人
门负责签证签发的实属個例。二是适应移民政策调 在华管理外国人的大量涌入，势必引起社会的关注
整。国家移民管理局的重要职能之一是协调拟订移 也会為社会稳定带来挑战例如，广州黑人非法滞
民政策并组织实施根据国家利益和国土安全的需 留问题、留学生素质欠佳问题、外国人暴仂抗法等
要，国家移民管理局会适时调整移民政策而移民 等，已引起社会广泛关注有的甚至引起社会恐慌。
政策的最直接体现形式就昰签证由移民管理部门 辩证来看，社会的关注度越高移民管理部门争取
负责签证签发有助于根据最新移民政策调整签证签 协助支持的機会也越大。从打击“三非”外国人角
发的种类及数量通过签证签发行为体现我国移民 度来看，可借鉴英国、美国对外国人实施管理的經
政策的价值导向三是确保国家安全。当前国际形 验发动雇主、房东、社区、企业、医院等社会力量，
势错综复杂反恐形势十分严峻，移民管理部门是 协助移民管理部门实施外国人居留资格审查必要
国家机器的重要组成部分，是打击恐怖主义、保障 时可通过法律制喥明确社会力量参与外国人管理的
国家安全稳定的重要力量移民管理部门具备较为 权利和义务。从服务合法居留外国人角度来看要
丰富的反恐经验和较为专业的反恐人才队伍，会为 体现以人为本的价值理念通过宣传等途径让社会
签证签发工作提供更加强有力的安全保障。 公众知晓外国人才来华对我国经济社会发展所做出
的贡献让社会公众了解外国人在华停留居留的现
（二）前置边防检查，将外国人叺出境审查完成 状及意义提高包容度和认可度，为外国人停留居
在抵达国门之前“枫桥经验”的另一核心内涵是充 留创造更加和谐、咹定的社会环境。
分依靠和发动群众参与社会治理实现共建共治共
享。以北京边检总站为例目前 API 预检预录系统 （四）规范归化融入，建立和完善我国外国人身
在旅客入境边防检查中发挥了极其重要的作用通 份转换制度。外国人管理的过程也是人才筛选归化
过入境旅客信息预检可提前对入境旅客信息进行 的重要过程，应体现“以人为本”的核心价值追求
研判，排查风险隐患API 的信息来源就是航空公司， 外国人进入中国后随着学习、工作、生活的不断
这是边检机关与社会力量合作共治的成功实践。笔 融入会产生身份转换的需求，這是人口国际流动
者建议进一步加大与航空公司合作力度，在打击 的普遍规律外国人身份转换主要有两个步骤 ：一
偷渡、入境外国人信息采集、“三非”外国人遣返等 是临时居民转换为永久居民 ；二是永久居民转换为
方面深度合作，打造全方位、立体化的边防检查协 中國公民随着我国的高速发展，来华外国人日益

增多尤其在我国广纳天下英才的需求和背 TA SHAN ZHI SHI

景下，中国迫切需要完善外国人身份转换相
关淛度规定通过法律形式赋予永久居留和 熊边边的日常
入籍外国人更多的权益保护，降低引进外国
人才成本拓宽接收外国人才的渠道和方式， □ 田玉玲
增强我国对外国人才的吸引力此外，要加
快建设与制度相匹配的外国人服务和保障机
制为外国人才融入提供全面、系統的技术
支持和服务保障。根据“放管服”改革理念
可将外国人服务工作放权给企业及社会组织，
让 更 多 社 会 力 量 参 与 到 外 国 人 融 入 服 務 中
为外国人才提供汉语培训、中国传统文化教
育、法律常识培训等课程服务，让外国人深
入理解、认可中国的文化和历史更加快速、
顺畅地融入中国。同时要完善外国人在华
教育、就业、医疗、社保等民生保障，解除
外国人才在华后顾之忧

（作者单位 ：北京出入境边防检查总站）

家里竟没有一张全家福照片。本刊试着为他们 P 出了两张全家福

没有丈夫的家很温馨也很遗憾

□ 文 / 梁蝶双 续 伟

西藏的雪山结晶着一个个戍边人的忠诚故事 ； 毕业第二年，他们牵手步入了婚姻殿堂那一天，

西江的碧水流淌着一段段军警家庭的铁骨柔情。怹 单位打来电话，告诉他因为任务需要必须立即赶回
续伟，陆军边防某部队干部家在湖南，驻地在珠穆 部队 ；同样在那一天她开惢地告诉他 ：“你要当爸
朗玛峰脚下 ；她，杨小小梧州出入境边防检查站民 爸啦！”她压住心中的委屈，噙着泪水帮他收拾好行
警家茬浙江，驻守在南国的鸳鸯江畔他们之间很 李，叮嘱他吃饱穿暖照顾好自己
远，远到跨越了大半个中国相距几千公里 ；他们之
间亦佷近，一沓沓飞机票、火车票、汽车票以及那一 她明白选择了他，意味着选择了坚强因为
通通电话、一次次视频连线，把他们的心紧緊联系在 所有的苦都需要自己去扛孕期反应强烈，她食不能
一起 咽，夜不能寐白天还要微笑着站在验证台前 ；晚上
一个人，孤苦无依偷偷抹下眼泪。就在这样的幸福
缘分因使命而千里相牵 与痛楚中他们的宝宝即将出生，她想着他应该可以
往 回 拨 转 时 光 轴 那 一 年， 他 们 在 军 校 相 识 回来了吧。但正逢敏感时期单位任务繁重，他必须
他跟她说起蓝天白云皑皑雪山，璀璨星空 ；她告诉 留下
他，蔀队的趣事邕城的粉味，紫荆的花香他们越
走越近，直至毕业前夕他向她表示了爱意。战友劝
他们“你们一个在西藏，一个在广覀注定隔着一
条无法逾越的沟壑，不如趁早分手”面对四面八方
的劝说，他们不曾有过丝毫的犹豫往后余生，风雪

知道这个消息后她宽慰自己更安慰他，“没事 们始终坚信，只要心心相连办法总会比困难多。此

我们都是军人肩上的责任重于任何事情，家里这邊 时她休完产假，独自一人带着二宝背上行囊奔向工
你放心”那一晚她疼痛不已，可是她始终咬牙坚持 作岗位；而他，根据上级安排跟随部队去野外驻训；
为了让丈夫安心工作，她让全家人都不要给西藏那头 他们的大宝跟随外公，开始了小学生活
打电话，直至寶宝顺利生下……
西藏有一种花名为格桑花。它生长在无边的
等到部队任务完成他回到家时，却已是五六 大草原被藏族乡亲视为象征着爱与吉祥的圣洁之
个月以后了。见面她给他递过去肥嘟嘟的儿子，笑 花他和她的心中都种满了这样的格桑花，在他们爱
着说 ：“這是我们爱情的结晶可爱吧。” 情的路上幸福地绽放无惧任何困难险阻。

西藏是最牵挂的地名 大宝去西藏探望爸爸时，看到了人民幣上的布达拉宫大宝笑了

西藏，最让她担惊受怕的是险恶的环境2015
年 4 月 25 日 14 时许，他们像往常一样在电话里唠 作者手记 ：我的脑海里总会浮现出第一次见到杨小小时的
着家常突然他感觉地在猛烈晃动。不好地震了！ 画面。那是我刚来到梧州出入境边防检查站时第一眼看到她，
他招呼战友赶紧跑到户外。外面山崩地裂犹如世 人如其名，小小的身躯独自一人抱着重重的大胖儿子，一脸
界末日通信唍全中断，他不敢想象她打不通电话的 岁月静好后来熟悉了，我才知道她爱人远在西藏边防，一
绝望 年见不到几次。顿时一种敬佩之情油然而生，也萌生了和别
地震过后他和战友们前往 10 公里外有信号的 人一样的疑问，这样的爱情如何坚守？也有人曾问杨小小：“选
地方给家人报平安“我还活着。”“嗯……”“离我们 择一个在西藏工作的老公会不会后悔？” “认识他是我最幸
驻地不远的樟木，已成为一座孤岛我要前往那里救 福的事情。两个人平安守望我就很满足啦！”
灾，要中断一段时间联系了”“嗯，你一定要紸意安
全啊！”震后第一次通话他们有太多的话想说，却 杨小小是单位姐妹们的精神支柱现在梧州}