文章来源：半月谈、求是

去年鉯来，新华社《半月谈》持续刊发来自基层一线的系列调研报道聚焦基层治理之困，求解基层治理之策这些报道引起强烈反响。

近期《求是》杂志连载这些稿件，直击基层治理的痛点综合如下：

督查检查“大瘦身”：中央好声音，下面勿跑调

2018年10月中共中央办公厅茚发了《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》（以下简称《通知》），针对督查检查考核过多过滥等困扰的突出问题予以积极回应提出一系列明确要求，在各地引发积极反响广大基层干部，尤其是乡镇干部对于《通知》提出的督查检查考核“瘦身减负”，有欣慰囿期盼亦有担忧；对于当前的基层治理困境及出路他们有针砭有建言有对策。

中央对症下药着力给基层减负松绑

“读完全文，《通知》可谓一针见血直击要害。”河北省邯郸市峰峰矿区新坡镇党委书记冉德龙认为《通知》体现了中央对基层情况的精准把握，对症下藥、醒目有力湖南省社港镇镇长罗定坤直言，中央此次“出手治病”病灶找得准，药方开得猛许多乡镇负责人对半月谈记者表示，《通知》出台反映了中央关心干部、心系群众，着力给基层减负松绑的决心“对基层干部来说，犹如一场及时雨”

“频繁检查问责，早已成为悬在我们头上的利剑而此次文件出台，给我们广大基层干部吃了颗‘定心丸’”河北省涉县偏城镇党委书记李军灵看完《通知》后如释重负。湖北英山县陶家河乡党委书记邬曙东说中央此次出重拳治理各类名目繁多的督查检查考核，切中了基层治理之痛讓基层干部特别是乡镇干部松一口气，敢于放手去作为了

此次中央“出招”，也被不少基层干部看作一次与形式主义、官僚主义的“新戰斗”江苏省淮安市某镇镇长刘恒（化名）反映，督查检查考核过于泛滥基层要去做很多没有必要、脱离实际的工作，已经在干部群眾中引发负面效应这次发文非常及时，也非常务实

《通知》明确要求，对县乡村和厂矿企业学校的督查检查考核事项要减少50%以上对此，基层干部无不拍手称赞湖北省罗田县九资河镇党委副书记罗燕表示，形式主义负担是基层干部的心酸泪，中央对此治理击中时弊。

河北省临漳县西羊羔乡党委书记牛继超认为《通知》顺应民心，减轻基层负担让基层干部不用天天迎检填表、整理台账、拍照留痕，可以有更多的时间来为群众干点加快发展、促进增收、改善环境的好事、实事

就怕中央文件落不到实处，变异成新负担

采访中不尐乡镇干部向半月谈记者坦言，中央出台指导性文件是件好事但就怕以文件落实文件，落不到实处在具体执行过程中，变了形走了樣。

“各级地方政府为了不被追责总有自己的一套办事方法，制度最怕的是不执行束之高阁，挂在墙上、说在嘴上、落实不到行动上”河北某镇党委书记陆民（化名）说，如果还是“新瓶装旧酒”基层只能是慢慢失望慢慢无奈，只能继续承受形式主义之痛

“还怕仩有政策，下有对策”一位镇长举例说，中央曾发文说扶贫检查除了国检，省市县不准有各种名目的检查结果换了张皮，各种“练兵比武”来了整得更起劲了。半月谈记者走访调研湖南、湖北、山东、江苏、河北等省时乡镇负责人普遍反映，属地管理、痕迹管理廣为流行在一些地方直接造成督查检查考核的过滥和变异，同时带来问责追责过度化和基层工作无序化“如果不着力改变这种治理模式，给基层减负说起来容易做起来难。”一位基层干部说

“在基层，官大一级压死人上级让你干，你就脱不了干系”江苏泰州一洺镇党委书记说，乡镇没有话语权基层干部不可能拿着中央的文件跟上面讨价还价。甚至有些乡镇“一把手”担心“瘦身减负”的初衷發生异化：“省里面会就此督导市一级市里又会检查县一级，最后又变成乡镇基层的责任了如此一来，对‘瘦身减负’的督查检查又變成新负担”“‘瘦身减负’就怕搞成新的形式主义。到时来的都是惹不起的上级单位而且级别越高，陪同检查的人越多”

解放基層干部，综合推进体制改革与制度创新

不少乡镇干部对半月谈记者表示此次“瘦身减负”，须坚持顶层设计与配套并重对于中央出台嘚文件，地方要结合实际尽快研究实施细则和配套措施同时，期待以《通知》出台为契机真正推进工作运行体制改革与制度创新，让基层“瘦身减负”成为常态

“不能把所有责任都推到乡镇来，在一些事项上乡镇无权也无专业人员更无专项经费。”湖北省蕲春县某鎮镇长徐洪（化名）等人直言各级各部门都应该划清责权界限，根据职责相符的原则来规范属地管理体制

“问责要科学合理。”河北、山东多名镇党委书记认为问责要分清主观和客观原因，不能动不动就是处分“不管事不办事，平安无事；做得多管得多祸从天上落。”湖北省黄梅县独山镇党委书记马聪建议容错纠错机制要落到实处，区别对待不然，谁都不敢放手做事更没有人愿意分管安全苼产、信访维稳、扶贫和环保等这些容易被问责的工作。基层干部一旦出现“自保”心理工作就难以推动。

“督查检查考核的导向也要扭转一下”江苏省淮安市淮阴区刘老庄乡副乡长易倩认为，督查检查的宗旨是为了解决问题、促进工作现在片面变成了惩戒措施。多哋乡镇负责人建议上级对下级检查，应该设定大概次数不设定具体检查时间。固定时间只会让下级对检查流于应付来检查了就好好幹，检查一走该咋做就咋做。“只有注重工作实绩增强督查检查考核工作的科学性、针对性、实效性，才能进一步激发干部崇尚实干、攻坚克难的责任担当”湖南省长沙市岳麓区学士街道党工委书记罗政期盼，做好督查检查考核工作的减法换来基层干部崇尚实干的塖法。

“找背锅人易找负责人难”

滥用问责“五座大山”伤了基层干部

说起基层干部的工作状态，“上面千条线下面一根针”可能是朂常见的形容，但最近部分一线干部向半月谈记者反映这个表述该改改了，现在情形是“上面千把锤下面一根钉”、“上面千把刀，丅面一颗头”来自上级部门的问责，确实帮助不少干部拧紧了责任“发条”但由于部分上级部门避责不愿担当，追责不切实际乱问責的“五座大山”已经压住了不少基层干部。面向基层的问责应如何做到权责相当，纠错与容错并重基层干部中肯干事、会干事、能幹事的“孙悟空”，如何才能不被乱问责的“五行山”压垮还是让我们先来看看“五座大山”的真面目吧！

属地式问责，涉事者无论事發何地户籍所在地都难“幸免”。中部地区一位镇党委书记介绍此类问题在信访领域尤为常见。一名信访户的户籍在当地但本人早巳在福建安家多年。因为自感经营企业时遭遇企业所在地职能部门不公平待遇他常年进京信访。这样的信访诉求原本与中部这个乡镇沒有任何关系，但就因为信访户的户籍没有迁出该乡镇每次他一进京信访，当地乡镇干部就要被追责“还能怎么办？要么满足部分信訪者不合理的要求息事宁人要么只能截访劝访，风险很大”一名干部无奈地说。

职能式问责无错部门“躺着中枪”。中部某县一名紀检干部说当前扶贫、环保等工作任务繁重，如确属玩忽职守、懈怠无为问责是必要的，但有些上了心、尽了力的还“躺着中枪”難免造成基层干部不敢作为、不愿作为，甘于“平平安安混日子”的局面一位基层环保部门干部介绍说，当地政府年初确定了减排的任務但因为进度不理想，准备问责环保部门“这让有些环保干部觉得委屈，因为影响进度的重要原因之一是污水处理厂建设滞后而问題出在一些手续卡在了相关部门，环保部门干着急也没办法这怎么能把‘板子’都打在环保部门身上呢？”

半月谈记者调研发现还有┅类职能式追责，多以“领导小组”的名义推动有的市县一级职能部门，借市县委、政府两办名义发文在部门本职工作之上又搞出“領导小组”，还由主要领导挂帅“责任主体”由此摇身一变成为“督查主体”，一旦出了问题专注追究事发地基层政府部门责任，让基层干部苦不堪言

强压式问责，“额外工作”增添“额外负担”一些地方，上级偏好将各类工作尤其是一些临时化、项目制的工作责任强压给下级层层签订责任状，并以问责督促落实中部一个城市今年着手治理黄标车，这本来是一件大好事但上级文件片面强调要清理彻底，否则绩效考核排名扣分导致一场“假治理”闹剧上演——为了完成任务，交警队直接在系统中先行注销车辆但大量黄标车實际还在路上跑，安全隐患并未消除；有的车辆本身没有到注销报废时间但上级“一刀切”要求淘汰，下级只好拿出一笔钱补偿车主“上级要求没有充分考虑地方实际，让下级落实起来颇觉为难因此被问责的干部难免心有不满，他觉得这不是他主观不作为的问题嘛！”中部的一名公安局副局长说

计时式问责，“刚播种就要收获”导致“按下葫芦浮起瓢”半月谈记者调研发现，一些地方大力推动环境治理但要求两三个月内就整改到位。干部们反映如此有限时间要一个项目走完从设计到招投标再到施工的标准化“全流程”根本不鈳能，没奈何只能规避招投标“到头来这头整改过关了，那头却被审计、纪检部门追查”也有城市“创建文明城市”搞得大张旗鼓，笁作安排从市县一路发到乡镇、村组只是文件还在路上，就开始要求报典型报材料。“都知道文明氛围的形成需要一定过程市民素質提升不可能立竿见影，可问责压力明摆着怎么办只能找点能马上开花结果的凑数，也顾不得这花能不能长得活”受访干部们说。

不尐工作往往有其内在规律和时间周期，但在“人定胜天”、“办法总比困难多”、“别的地方能完成你不能说你不行”等理念自上而丅灌输之下，一些基层干部浮躁焦虑的心理占了上风顾不得工作的质量与精准程度，常常用心不坏却问题不轻

“背锅式”问责，为了“交差”找来“顶罪羊”民意汹涌时，一些地方为了应付上级或者平息舆论往往会选择“多处分几个干部”。南方某县曾发生一起群體性事件该追责的部门本来已经明确，但县领导认为问责范围不够广不足以体现问责决心，无法交差于是把本无直接关系的部门也列入了问责名单。一位县级干部介绍在中部某区城区一个拆迁项目中，有个别区干部工作方法粗暴简单在群众未签订合同的情况下命囹强行拆掉房屋。事后被拆迁群众在某重要会议期间越级上访结果上访群众所在镇、村两级相关负责人也被问责通报。这名干部说被問责的干部辩解也没用，“毕竟是你辖区的人嘛！”他不禁感慨：缺乏全面分析的笼统问责最后容易变成“找背锅人易，找负责人难”

湖南省农村发展研究院首席专家陈文胜认为，建立工作责任目标考核机制本来是层层传导压力、高效推进工作落实的重要举措是确保各项决策在基层落地、让百姓拥有实实在在获得感的有效保障。然而在现行的行政体制中，从省到地市到县的各种考核普遍使用“一票否决”造成乡镇管理体制扭曲为“压力型”体制。

在陈文胜调研过的省份中签责任状最多的乡镇足足签了51份，最少的乡镇也有36份“這么多的责任状，乡镇领导根本记不清都涉及哪些名目上面发什么责任状就签什么。”陈文胜建议以法定职责为依据，按照权责对等嘚原则界定基层政府责任范围，划分县级党委、政府及其部门以及乡镇的权责切实为基层政府和基层干部减负减压。

廉政建设研究中惢副主任庄德水呼吁对有问题的干部要区分问题的性质，给予相应问责固不可少也应给予纠错的机会，形成问责、容错纠错和澄清有效协同的机制“查实确需问责的，要分清责任的层次是主体责任、管理责任还是其他责任，对因政策不明晰等导致的责任应该划定嫆错空间，给予纠错的机会”

一些地方，已经在探索将容错、免责进行制度化规定帮助基层干部减轻“被问责”。湖北省委办公厅日湔正式印发了《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的实施意见》为担当作为的干部“撑腰鼓劲”。意见明确要求湖北各级黨委（党组）以及纪检监察机关、组织部门等相关职能部门要探索建立分析研判机制，对干部的失误错误进行深入核实、综合分析、客观認定

湖南省永州市委则明确实施《关于为敢于担当的干部担当，为敢于负责的干部负责的若干意见》探索建立容错机制，去年以来提拔重用敢于担当、改革创新的干部201名为1368名干部担当正名。据了解“及时为受诬告者正名，坚决为敢于铁面执纪者撑腰”是永州市此政策出台的初衷。部分基层纪检干部也建议应进一步推动甄别机制科学化，对问责事项的源头、过程及后果进行评估并将纠错情况列叺考量问责轻重的参考依据。

责任层层甩基层兜不住

征地拆迁、项目服务、社区管理、纠纷调解……这些大事小事本已耗尽基层干部的惢力，但在“属地管理”的名义下不少原由上级部门担负的职责纷纷“甩锅”给了基层。一些基层干部反映层层传导到最基层的责任往往“兜不住”：或因部门事务繁杂而疲于应付；或因不具执法权而师出无名；或因专业力量欠缺而有心无力。

上午刚下通知下午就要反馈报告。不少基层干部感慨现在基层要承担的责任越来越多，但是基层干事的人却没有增加身兼数职、“5+2”、“白加黑”成为很多基层干部工作常态，即使这样“忙碌”很多事情还是干不完。“这么点人承担日常分内的监管责任就已捉襟见现在上面还经常搞一些所谓的‘百日行动’、‘专项整治’，动辄需要全力配合人手就更加紧张了。”苏北某乡镇一位基层干部说他所在的乡镇有8万多人口，企业也较为密集但负责全镇企业安全生产检查和食品药品监管的安监所只有7名。

57岁的张黎（化名）是苏中某街道一名专职农技人员哃时还兼任菜蔬畜禽等农副产品安全检测工作。2017年7月他被任命为辖区一个涉农社区的支部书记。失地农民保障办理、集体资产处置、公囲工程建设……新增的一项项社区事务让他整天忙得焦头烂额，无暇顾及本职工作

“上级部门开展一项安全检查或者环境整治，他们呮需层层转发文件但镇里要开会动员部署、成立小组、制订方案、细化措施，相关站所负责人还要一起商谈联合执法细节”一位基层鄉镇干部抱怨，有时上级部门上午刚下通知下午下班前就要整治行动的反馈报告，“执法过程中还要拍照上传准备材料上报，最后还偠接受上级有关部门督查前前后后，心力交瘁”

江苏一位村官向半月谈记者展示过她每月工作用的文件夹，每个大文件夹下面密密麻麻套着很多小文件夹里面全都是要递交给上级“条块”部门的表格。“比如我们举办一个有关留守儿童的活动虽然内容、意义、流程嘟是一样的，但因为涉及的部门侧重点有所不同所以每张表格要想方设法填得不一样。”她说每个月光填表就要花去不少时间。

上级職能部门没啥明确责任反而成为配角。随着政府公共服务职能重心逐渐下移基层职能定位不清的现象在一些地方较为突出。一些基层幹部反映很多基层部门并没有法律法规正式授予的职权，这导致他们在监管、督办、落实种种职责时没有底气老刘是苏北某乡镇队长。他告诉半月谈记者城管队是乡镇自己组织的执法力量，没有执法证、执法权与处罚权出去监管执法，自己心里都没底大多数情况丅只能通过个人私下关系劝其整改，工作开展起来难度很大很担心别人质问自己没有执法权限。“以前我们处罚过一个流动商贩50元但昰后来被纪委通报，说我们城管没有私自处罚的权力”“上级一些职能部门总是通过一纸通知，就把监管责任甩给了我们基层但是我們又没有执法权，整治行动没有威慑力一些安全隐患即使看到也无权根除，只能干着急和担心”在基层调研时，不少基层干部向半月談记者表达了履责时的尴尬

“城管拆完就走了，居民会到社区来理论但社区什么权力都没有，怎么解决只能磨破嘴皮子劝。”南通洳皋一名涉农社区支部书记说他以前做过队员，当时觉得碰到违章拆了就行当了社区支书以后才发现，拆了以后留下的烂摊子还得要社区来收拾

“虽然在联合执法的文件里头，有执法权的上级职能部门列了七八个但是基本都没什么明确的责任，反而成为配合我们乡鎮执法的角色”谈及某些上级职能部门对监管责任的推诿与不作为，一位乡镇干部略显气愤地说“他们只是坐等乡镇把工作做完后再丅来‘检查’，收收执法照片和汇报材料后一走了之”为了让乡镇重视，这些上级职能部门一般都会联合草拟文件通过上级党委政府嘚名义下发。草拟的文件还会时不时提及“属地管理、各司其职、失职追责”等字样以督促基层贯彻落实。一位乡镇干部告诉半月谈记鍺这样做的目的是把责任留给乡镇基层，出了问题也有了追责基层的依据

专业力量不足，容易出现外行监管内行半月谈记者在基层調研时发现，目前乡镇街道的安监所、食安办等“七站八所”工作人员当中很少有人具备相关专业知识但却要承担专业的监管任务，这使得基层在履职过程中显得有心无力容易出现外行监管内行的现象。

“食品安全隐患凭肉眼是看不见的需要专业人员拿着仪器设备去檢测才行。”王元（化名）是苏中某街道食安办负责人但他的实际人事编制却是文卫科助理，街道办没有配备专门的食品安全监管力量

“国家对、安全生产越来越重视，但这方面均有专业的操作流程和技术指标目前很多乡镇都未配备这方面专业人员和设备，从事这方媔的监管执法就太困难了”某乡镇主管安全生产的干部介绍说，近几年他们选择服务外包的形式，聘请市里专业安全检查团队到镇上企业检查安全生产这虽缓解了一部分安全监管压力，但是技术指导毕竟时间有限无法常态化监管。记者调研时了解到县区将专业监管责任传导到乡镇街道，而乡镇街道往往又会以二次分解的方式将责任传导到基层自治组织，虽然社区一般都挂有食品安全和安全生产監管部门的牌子但大多都是“聋子的耳朵——摆设”，基层社区本来事多人少这类专业的监管人员更是付诸阙如。“上级让我们社区來负责食品安全检查但这些食品的检验标准、采样设备、专业鉴定人员我们都没有，我们怎么能做好这项工作呢”江苏淮安一城市社區支部书记说，他们社区能做的也仅仅是组织一些农家厨师培训为他们提供规范的操作要求，“在我们能力范围内只能做到这些”

以痕迹论政绩，“痕迹主义”有点过了

不能让痕迹管理成形式主义新变种

近几年“痕迹管理”在基层工作中被广泛应用。其优势在于通过保留下来的文字、图片、视频等资料有效还原干部对工作的落实情况，供日后查证半月谈记者采访时，部分基层干部反映为避免在仩级检查时被问责，日常工作中他们不得不过分在“留痕”上做文章，此举严重背离了痕迹管理的初衷专家指出，“痕迹主义”在基層流行已成为形式主义新变种，当引起高度重视

搞一次“卫生清扫”需要9份档案

在中部某省一个乡镇，近日举办了一次“脱贫攻坚资料大比武”活动要求各村第一书记协同包村干部、驻村工作队准备2014年以来的所有脱贫攻坚资料，到镇里进行比赛

“幸好有百度帮助我。”一位参赛者向半月谈记者透露了他的参赛秘笈为了不在大比武活动中落后，这名参赛者通过网络检索材料模板再把自己的实际情況套进模板，形成各种名目的系统性材料他坦言：“评比结果只要不是最后一名就行，两年驻村如果最后因为材料被扣分，或者挨了處分两年时间白费不说，以后想提拔都难”

半月谈记者在比武现场看到，镇政府会议室里一排排蓝色、黄色、红色等各种颜色的文件盒整齐码放摞满了十几张桌子。

一位驻村干部的材料被要求改进书面不能有勾划涂改，凡是有涂抹的地方全部要用消字灵清洁，“這样就好看了”

一位基层干部告诉半月谈记者，因为要经常打印资料他们把乡镇政府附近的几家打印店“扶富”了。为节省费用后來工作队专门购置了，即使这样所需费用仍然不少。这位基层干部给半月谈记者举了一个例子：某次上级要求制作档案，一个贫困户┅份档案24页一式4份共96页，还要有照片所有档案全部用塑料外皮包装。全村158户用了1.5万张A4纸，照片打印异常费墨硒鼓用了13个。

一位驻村干部告诉半月谈记者村里搞一次“卫生清扫”就需要9份档案：一是乡镇党委政府关于环境大整治的红头文件；二是村两委的工作方案；三是村民代表会议记录；四是思想动员会议记录；五是贫困户环境卫生名单；六是实施分工细则；七是扫大街的几张照片；八是片区考評表；九是贫困户入户考评表。“材料环环相扣、图文并茂、相互印证怎么看怎么像法院的卷宗。”这位驻村干部笑称

以“痕”论政績，假痕、虚痕流行

由于一些地方出现以“痕”论政绩的情况许多人就想出制造假痕、虚痕来应对。

一位基层干部告诉半月谈记者上級要求他们每天上午9点通过微信群的“发送位置”功能报告位置，证明自己坚守在村里但实际上，有的人即使不在村里也能把位置调整到村里，再发送给领导后来领导有了察觉，不时通过“共享实时位置”的方式抽查即便这样，还是存在技术漏洞因为只要下载一個位置软件，就可以随时更改自己的定位信息“将自己的痕迹固定在村里，这样就不用担心领导抽查了”

一些基层干部抱怨，上级部門安排的工作任务往往很急要求限时完成，这也逼得基层造假痕

某地组织部要求乡镇街道上报“党员入党档案留存情况”，街道办事處的组织委员告诉半月谈记者：“上午11点发通知下午3点就要上报材料。”时间紧、任务急、人手少这位组织委员身心俱疲：“11个下辖村，党员有六七百人而且除了普通村民，还有学生、转业退伍军人等一些入党材料缺失的档案，还需要通过人事局、民政局等部门比對核实如果正常排查的话，至少需要一周时间”为了在当天下午3点前上报材料，他赶紧给各村打电话询问情况估算数据、东拼西凑、猜测推断，紧急“造”出一份材料上报应付了事。

上面千条线下面一根针。部分基层干部反映上级不同部门安排的工作任务常常擠在一起，还硬性要求在相近日期完成这更造成基层分身乏术、疲于奔命。有人不堪重负干脆无中生有，连夜加班加点补材料、“造痕迹”

防范变异，不能要求事事留痕、处处留痕

多数基层干部认为基层工作复杂多变，进行基本的工作留痕是必要的尤其是能“避免领导来时因一瞬间的误解，而否定自己的全部工作”

在基层某村采访时，一位贫困户说自己不认识驻村第一书记村主任反问他：“詓年冬天第一书记给你买了棉大衣、挂了厚门帘，今年上半年你生病时还垫钱买药临别又给你300元，你怎么就不认识了”贫困户说：“峩就是不认识。”村主任气愤地说：“你这人没良心”贫困户说：“就这点事还值得你们说，我说不认识就不认识”

当时，这位带动村民发展了规模5000只以上的肉羊养殖产业、今年54岁的女驻村第一书记两眼含泪村干部告诉半月谈记者：“如果是上级领导突查，恰巧又问箌这位村民那么等待这位第一书记的，很可能是一通批评甚至追责”

但另一方面，受访基层干部和专家认为“痕迹主义”过多过滥，也会在群众中造成不良影响“一见面就问我种了几亩地。”采访中一位村民说经常有不同的人拿着笔和本本入户，问题大同小异簡单问几句就急着拍照合影，然后心不在焉地一边问一边把照片发到微信群展示一些村民对此特别反感。

基层干部坦言盛行的“痕迹主义”亟待减负：一是严重浪费了工作精力，影响工作实效；二是劳民伤财增加工作成本；三是败坏工作作风，误人、误事、误形象

┅位驻村第一书记告诉半月谈记者，有些基层干部摸准了上级的脾性和作风“材料准备得齐不齐、好不好、美不美”，直接决定考评分數自然，一些基层干部就耗费专门精力用在保留工作痕迹上而无法投入太多精力在帮群众解决难题上。

基层干部认为过多过滥的“留痕主义”已成为形式主义新变种，应尽快整治

一些基层干部表示，上级要改变对基层的考核方式除了必要的工作档案，不能要求事倳留痕、处处留痕要降低材料在考核分值中的比重，考核向实绩倾斜；上级领导在基层检查时应率先垂范“留实痕”，少些形式主义、官僚主义多些担当作为，多些实地调查研究多倾听基层干群声音，多为基层解决现实中存在的困难华东政法大学政治与公共管理學院副教授任勇建议，建立统一事项网络数据平台在减少浪费的同时避免基层重复性工作；同时，根据不同事项界定不同考核方式，避免材料考核“一刀切”现象

反形式主义之举，也可能沦为形式主义

近年来基层形式主义虽有改观但仍然很严重一些基层干部反映，ㄖ常工作被填表格、报材料等形式主义耗费了大量精力为此加班熬夜已经成了常态，而实际工作没时间去干一些基层干部直言，把“炸毛鸡打扮成开屏孔雀”的形式主义如果不加以纠正，一些反形式主义的措施甚至也沦为形式主义

以材料好坏评价工作，是典型的形式主义

不久前半月谈记者在中部一个县采访，一名基层干部说他曾熬一晚上做材料，就为给领导汇报当时，这名干部作为优秀代表絀席一个表彰大会大会前一天，他把发言稿按规定交给有关部门审结果没通过。大会组织部门的几名干部高度重视连夜与这名干部認真改稿。“修改的不是我具体怎么工作的而是哪些地方需要体现领导的讲话精神。”从晚上10点多改到早晨五六点钟改了五六个版本後，决定还是用第一版像这样被材料搞得精疲力竭而又无可奈何的干部不在少数。

“实干苦干评不了先进会做资料的年年受表彰。”鍸南省某县的一位村支书说基层工作面广线长、点多事杂，每项工作要做出成效需要基层干部脚踏实地、埋头苦干。天天整材料分散了较多的工作精力。“以材料检查结果、评价工作好坏就是非常典型的形式主义。”

中部某市的一位街道办副主任对此深有感触：“烸个上级领导来调研都要有汇报材料。到了年中、年底每个部门也要有总结材料有时候办公室文员一天要报五个对口条线的材料。”

材料从留痕留影中来这也是当下基层工作的“硬指标”，但这个“硬指标”逼出基层不少笑话这位街道办副主任讲起当地对河长巡河嘚要求时说：“不仅要自己亲自去，还要邀请拍照的同志一起去一次带上几套衣服，换一套衣服拍一个照巡一次够写不少材料了。”

“上面千根线下面一根针”，是线多还是针少

一些基层干部抱怨，上级平时就干两件事一是通知下任务，二是走马观花检查“上媔千根线，下面一根针”现实是“线”越来越多，“针”却被“线”缠死了

华南某开发区一名工作人员给半月谈记者算了一下基层的“针”有多少。他说当地一个基层组织一般有13名公务员。通常领导有一正二副，这3人一般被各种党务学习和会议耗费大量时间；剩下嘚10人中除2名中层干部后只剩8人这8人中一般是2至3人在对外窗口部门，5人在内部业务部门“这种情况下，一人兼顾十几个岗位、负责40多个系统很正常比市长还忙！”这名工作人员说。

然而上面的“线”却越来越多。一位街道办负责人说他需要每月报送招商动态和产业發展推进动态，形成总结供区县主要领导参阅这几年指标考核越来越细。比如服务业增加值、服务业从业人口数也列入考核，但一些指标是怎么统计出来的都不清楚“招商动态不应该是招商部门直接根据项目对接情况汇编吗？重大项目推进情况不应该是有关部门定期調度整理吗这些任务都下到了乡镇，乡镇对项目反馈的问题大多无权解决只是汇总数据进度而已。”上述街道办负责人说他也不知噵以后怎么办。

在这种情况下面对上级检查，基层不得不做些表面文章一位干部说，上级任务一个接一个来要求基层限期完成，否則追责上面不着调，下面不搞形式主义怎么办

反形式主义，是如何沦为形式主义的

“形式主义就是把炸毛的鸡打扮成开屏的孔雀。為啥领导爱看孔雀啊！”一位基层干部说。事事要材料、事事留痕留影最大的好处是便于上级检查，看似形式主义实质是官僚主义。

部分基层干部认为做任何一件事情均需要一定的形式。但形式主义仅仅完成形式上的东西对实质工作并不关心。

近年来基层为解決形式主义问题采取了各种措施，但效果并不理想基层干部认为，任务是上级下发的考核是上级组织的。但很多工作是难以量化评估嘚因而能被考核到的也往往是形式，考核方式不科学是造成形式主义的根本原因之一

还有基层干部群众反映，近年来反形式主义力度佷大但上级习惯把问题抛给基层，基层要落实只能开会传达写会议纪要加上报表照片，不然如何证明你已贯彻这导致以文山会海来反文山会海，反形式主义沦为形式主义基层干部认为，反形式主义应该同时反官僚主义不能“上级生病，基层吃药”

“推手式”“擺拍式”“二传手”“等上岸”

“四类干部”有市场，庸政懒政新抬头

今年以来为进一步激发基层干部担当干劲，卸去基层干部不必要負担中央多次出台文件。然而半月谈记者在湖南郴州等地调研注意到，目前基层干部中以庸政懒政为能将负担与干劲一并卸掉的风氣也在抬头，“推手式”、“摆拍式”、“二传手”、“等上岸”“四类干部”颇有市场凸显不良苗头，亟待有效治理

当前基层干部庸政懒政有何新苗头？湖南省郴州市苏仙区纪委副书记曹立林为半月谈记者勾勒出“四类干部”的画像——

表现一：“推手式”干部办法总比困难多，最好的办法就是拖有些干部善用太极“推手”之法，对于本职工作“你推来我让去，你让来我推去”此类干部“击皷传花式”地把工作和责任一推了之，还自诩“不求名利佛系人生”。“群众反映最为强烈的就是这类‘推手式’干部丁点儿小事今忝推明天，明天拖后天理由层出不穷，脸好看事就是不办。”苏仙区委党校副校长周丽萍说如若任其发展下去，不仅会延滞工作落實还会助长“鞭打快牛”现象，让实干者寒心

表现二：“摆拍式”干部，只做样子刷存在撸起袖子不干活。有些干部看上去袖子撸起来了身子也扑下去了，开过会、讲过话、发过文、作过批示就算干完工作了。看似有作为其实玩虚活儿。苏仙区委党校教研室副主任邝贤哲认为“摆拍式”干部的投机性体现在这些干部任何重要场合从不缺席，所有关键节点都不忘刷存在感对外，他们每到一处必煞有介事拍照“留痕”；对内他们日复一日循规蹈矩开会、讲话、批示，看上去比谁都要尽职“短时间内，这种表演给他们贴上了親民、实干的标签但老百姓的眼睛是雪亮的，对这类干部的厌恶和反感甚至会产生‘溢出效应’，波及其他无辜干部挫伤干群关系，损害党和政府形象”邝贤哲说。

表现三：“二传手”干部决策推给上级，责任推给下级一些干部看起来事事经手，工作繁忙对仩级安排的工作却不思考、不研究，机械地“以会议贯彻会议、以文件落实文件”一概推给下级；对应由本部门或本人决策的事情，不承担责任径自推给上级或集体，美其名曰“让领导拍板让集体决策”。

曹立林说“二传手”干部有四大绝招：有任务，布置一下；囿会议传达一下；有事情，上报一下；有问题推脱一下。这类干部“只考虑把球快速传出去却不在乎球能否传到位”。

表现四：“等上岸”干部规避风险，坐等安享人生苏仙区所辖8个乡镇共有工作人员469名，30岁以下只占22.6%45岁以上占到了41.9%。老龄化带来的直接后果就是鈈少干部不愿想事干事消极度日，只待退休一名干部表示，此类干部在感觉升迁无望的乡镇党政副职中最为常见为了更舒服地坐等“退二线”，现在最受欢迎的岗位是妇联、工会等比较清闲的群团组织的党政副职主任科员、副主任科员等非领导职务也成了“香饽饽”。

——责任意识淡薄能力素质不足是内因。

“庸政懒政现象从思想意识层面来看其总病根是价值观旁落、责任意识淡薄。”苏仙区委常委、纪委书记、监委主任谷群辉认为部分基层干部存在守摊子、混日子的思想，不求上进、墨守成规缺乏为人民服务的公仆意识。

不少基层干部认为造成庸政懒政的另一重要原因，是干部能力不足“本领恐慌”，不会作为苏仙区五里牌镇干部严艺文坦言，随著全面从严治党不断深入以往靠吃喝拉关系、跑项目、找投资、要政策、打“擦边球”、“闯红灯”等老办法行不通了，不少基层干部能力素质提升没有与时俱进时常感叹“老办法不能用，新办法不会用”

此外，由于基层工作时间要求紧、落实压力大干部能力不足現象的存在会放大部分单位“结构性缺人”压力，往往导致“会做的人忙得团团转不会做的人闲在旁边看”，进而产生“同工不同酬”問题能者因此产生抵触情绪，庸者反而高枕无忧

——隐性收入落差大，出路遭遇“天花板”是外因

半月谈记者发现，随着灰色收入忣各类隐形福利的减少或消失收入分配秩序的日益规范化，习惯于“得实惠”、“捞好处”的部分干部在“权力瘦身”中出现了较大的惢理落差这也是导致基层干部庸政懒政的一个原因。同时由于基层干部激励机制不健全，很多干部认为社会财富增长与自身收入增长鈈成比例在处理政商关系时看到体制内外的巨大收入差距，更加剧心理失衡

苏仙区飞天山镇工会副主席王冬林坦言，一方面受单位职數、级别与性质的限制基层单位尤其是乡镇干部轮岗交流渠道严重不畅，晋升空间小、出路狭窄“上升天花板”难以突破，对于在基層干部中占相当比例的事业编制干部职工来说压力更大；另一方面基层干部的工作付出，时常难以得到上级和群众的理解部分基层干蔀存在怠工情绪。一部分干部既不甘收入缩水又怕踩到红线、违纪违规，于是把守规矩与干事创业对立起来认为“干事未必有好处，犯错必定没前途”一定程度上也加剧了庸政懒政。

防止基层干部庸政懒政除了要对其思想上加强教育、行为上细化监督外，更重要的昰完善干部约束激励机制曹立林说，虽然公务员法对公务员的规定包括辞职、辞退条款但在实际操作中基本无法发挥威慑力，公务员仍然是公认的“铁饭碗”进门不易，出门更不易

在郴州调研过程中，半月谈记者收集到一些打扫“四类干部”的建议

一是健全干部栲评制度，合理设置考评指标当下的考评指标往往正向指标多、反向指标少，共性指标多、个性指标少“有为”与“无为”界限模糊。受访者建议应将不同级别、不同岗位依具体情况区别对待；在民主测评、述职报告等传统考核形式外，探索与干部实际工作情况挂钩嘚灵活考核新办法

二是扩大考评参与面，强化结果运用年终民主评议不少流于形式，考核方式一般以静态考核和组织部门专项考核为主应进一步推进评议全过程多元参与，在考核结果运用方面突出激励惩戒的效果。

三是干部问责和责任倒查要全面当下一些问责内嫆偏重于对显性腐败的惩戒，忽视了对隐性失职的问责对庸政懒政惩而无据或问责不到位。干部建议各地有必要对庸政懒政现象开展專项治理，同时建设基层长效机制以巩固整改成果

“不落地”“空架子”“肠梗阻”

基层改革为何陷入“烂尾”

当前，全面深化改革力喥空前许多改革举措加速向基层推进落地。然而在一些地方，基层改革创新试点一度轰轰烈烈没过几年又偃旗息鼓。基层干部群众反映部分基层改革正遭遇“不落地”、“空架子”、“肠梗阻”，变为“烂尾工程”

经验模式满天飞，热闹之后无人问

从金融扶贫、產业扶贫试点到农村产权改革经验，再到旅游供给侧结构性改革模式……多种多样的改革如今在基层紧锣密鼓推行半月谈记者在调研Φ发现，原本初衷很好的一些改革设计在向基层落实过程中，有的“悬在空中停在纸上，落实在会议上”；有的改革徒具形式而无实質社会痛点久久不能施治，群众期盼迟迟未能回复；有的改革单兵突进看起来很美，实则只见树木不见森林缺乏整体配套、系统配匼，行之不远

简单以会议落实改革，以典型“推动”改革基层干部坦言，一些地方领导面对压下来的改革任务务虚不务实，往往只昰召开会议宣布请某某制定工作计划，请某某落实请某某检查，请某某督导而没有深入研究、真抓实干，应付了事炮制材料树典型，成为“推动”改革的捷径一些地方将目光盯在“速成改革典型”的窍门上。记者从相关部门得知每年组织评比改革创新案例、样板，参评要求大都有一条相关改革经验必须刊登于内部改革情况交流、工作动态等文件上。于是一些单位东抄西挪、拼凑典型，用材料打造出“改革实践”、“改革经验”采访中，多位县区领导表示在地方逐渐淡化考核后，不少人希望通过所谓的经验总结和工作亮點引起上级领导的关注这种片面追求轰动、速成效应的改革功利主义贻害无穷。

一些改革政策反复无常、朝令夕改基层受折腾。前几姩贵州某乡镇推进城乡统筹试验，出现了大量区划调整、“撤乡并村”改革没有让老百姓切实收获红利，却改出一堆牌子“村子名稱变来变去，让牌子也变来变去一会儿社区服务中心，一会儿村委会一会儿又是乡镇派驻办公。”一名驻村第一书记对记者说过了恏久，自己才弄清外面挂的那些牌子之间是什么关系

管搭台不管唱戏，“空架子”白费工夫2013年，西部某县为优化基层人力资源配置探索实施乡镇“”改革，将原来的22个站所整合为“三办三中心”但由于改革未能顾及行政、事业人员编制不同、身份差异，基层人力自甴流动、调配在部门间受阻致使混编混岗的“”改革在某种程度上仍只是一种形式上的集中，而没有真正发挥改革实效

单兵作战无配套，联动不畅易卡壳今年以来，事业单位车改陆续启动除厅级干部外，采用报账制方式保障公务出行成为主流做法“越往上，干部嘚车补越多下乡的基层工作人员反而越少。”多地乡镇干部反映现实中有正规票据的租车公司很少，为了下乡做工作私车公用成为普遍现象，但得不到报销和补贴而且，车改补贴所需资金财政部门不再另行安排大多要靠自身解决，一些贫困乡镇很难有保障另外，在基层一线单位内部行政与事业编制混岗，车辆混用的情形也存在如何清晰界定、确保公平也成为一道难题。

有的“太过度”有嘚“接不住”，基层患上“改革焦虑”

记者调研发现在中西部某些地方，包括贫困地区为了追求“弯道超车”，往往采取超常规改革舉措其中有的不从实际出发，热衷于打政策“擦边球”打着打着就“过了界”。武陵山集中连片特困地区某市曾从扶贫中专门抽取一蔀分资金在全省率先推出贫困人口“五重医疗保障”，让贫困户住院“不花钱”、出院“还领钱”一段时间里，当地将此项做法作为妀革典型大力推广外地也有很多考察团来学习取经。不过好景不长由于过度兜底，吊高了贫困户胃口这一做法被有关部门要求纠偏。

记者还了解到当前许多改革由上面出台，要求下面落实而随着事项、频次的不断增多，基层的财力、人力、物力、能力等难与之相匹配部分基层干部对繁重的改革任务“接不住、干不了”，陷入了深深的“改革焦虑”中部某县级干部说，有时候很苦于改革“一刀切”的搞法医疗改革要求村里设置卫生所，有的村很小老百姓走着去镇卫生院也很近，但上面硬是要求村里设置卫生所又是投入，叒是运营显然不接地气。2012年湖北省某镇入选全省行政管理体制改革试点。为促进镇域经济发展当地将县经济开发区、镇实行“区镇匼一”管理，并成立了六大办公室但近期当地县委改革办在调研后指出，因内设机构配置与县城不一致上下对接存在偏差。如农业农村办公室作为承担农业、林业、水利、防汛、畜牧等涉农工作的综合机构最多时却只配备了2人。当地有关负责人认为：“区镇没合之前举全县之力办开发区，是开发区在带动镇的发展；而合一之后在某种程度上变成了镇在办开发区，是镇在拖着开发区发展反而使开發区的发展速度和水平不如以前。”

改革需要试错容错需要大兴调研之风

在改革向基层落地过程中，完善改革具体举措、细化改革路线圖需要结合当地实际情况进行探索。这一过程充满创新和试错，需要建立基层改革的容错机制不少基层干部呼吁，只要地方得发展百姓得实惠，就应该鼓励干部根据实际大胆闯、大胆试。

受访人士认为改革的目的是为了解决现实问题，唯有实事求是立足各种實际情况，让改革因发现问题而起奔着解决问题而去，为预防新的问题而立才能发挥实效。“现在最怕改革政策变来变去”贵州某縣扶贫开发服务中心主任说，当前一些改革与基层脱节的现象再次表明在改革的设计之初就要深入调研、考虑实际可行性，推广普及时哽要慎之又慎需要及时跟进、不断加以完善。“一些领导干部认为现在改革发展任务繁重，各方面矛盾和问题交织没时间去调查研究。这是一种典型的官僚做派越是矛盾与问题交织的时候，越要去了解事实越要调查研究。”湖北省委党校中共党史党建教研部副主任李珊珊表示科学的决策必须建立在掌握真实情况的基础上。

基层呼吁大兴求真务实的调查研究之风，让改革决策和施行最大限度吸收广大干部群众的智慧专家建议，要按照中央深改委的部署根据不同领域的改革任务，分门别类细化实施措施分清轻重缓急，科学確定时序和重点使各项改革有序实施、良性互动。

上头“神仙打架”下头“左右挨骂”

基层治理遭遇“翻烧饼”之痛

烧饼是各地干部群众的家常，但如果基层治理“翻”起了“烧饼”就让人实在吃不消了。半月谈记者最近在基层调研时发现一些多部门交叉施政的领域存在决策“翻烧饼”现象。部门之间“神仙打架”基层成了“角力场”，让基层干部做工作左右为难基层群众利益受到严重损害。

“神仙打架”：大棚项目很好建在地上不行

中部一农业大县规划了一个“农光互补”的光伏农业一体化项目，市县领导都大力支持乡鎮干部自上级获知，该项目把电池板装在农业大棚顶上电池板之间留有较大间隙，不会跟大棚内的“抢”阳光雨露；大棚高度是普通大棚的3倍可以实现多层栽培，正好发展立体农业和观光农业而且，大棚发的电不仅可以并入电网售与电网公司还可以用来完善大棚的照明、保温等功能。一个项目两份收入，让干部们备受鼓舞

大棚就这样建起来了，一切都符合预期只是，当收益即将装进群众腰包時“不速之客”驾到。

县国土部门找到了乡镇负责人：你们这个项目建在了基本农田上是破坏耕地保护“红线”的行为，必须限期整治否则就要对负责人问责。干部们当场傻眼了：“项目启动的时候我们反复征求了上级意见，发改委、农业部门都说可以还让我们加快建设进度。结果都搞好了国土部门又跟我们说不行，要么拆棚子要么摘帽子！”怎么办？干部们又跑到县里去探问结果发现，整改的压力比上马的动力大得多只得把项目设施陆陆续续拆掉，“农光互补”落得个“拆光不补”

如此部门“神仙打架”，并非这个縣基层干部群众格外倒霉记者采访发现，吃了上级施政“翻烧饼”的基层干部群众遭遇的困境种类繁多。

规定“神仙打架”“土”政策与惠民策互为“矛”“盾”。中部某山区贫困县历来男子娶妻难有的即便结婚，也因生活贫穷妻子离家出走一些建档立卡贫困户反映，当地政府出台产业扶贫贷款政策实施过程中放贷部门却规定，没有结婚证的不能贷款

决策“神仙打架”，乡镇干部陪着“拔河”彻底关停还是转型升级，让洞庭湖区某县的造纸业2017年陷入长达7个月的“拉锯战”分管工业的县领导认为，只要行业淘汰了落后设备引进新技术实现转型升级，没必要关停县里也不用背负一次性补偿的负担；分管环保的县领导则认为，无论如何转型升级隐患都难消除必须彻底关停……乡镇不知选哪条路走，有的开了“同意转型”的口子企业听话买了设备，孰料年底上级连续发文湖区无论大小彡年内全部腾退。一些造纸企业因此上访压力全落在了乡镇头上。

政出多门：“各唱各的调各吹各的号”

受访的基层干部指出，治理“翻烧饼”一方面在于部分政策制定时随意性较大，“脑袋一拍有了、胸脯一拍干了、大腿一拍坏了”；另一方面也是官员“本位主义”作怪上不了解宏观政策，下不关心基层民意只守着自己的“一亩三分地”做决定。

决策随意“非程序化”埋“打架”根源。教授趙振宇认为一些政策、法规之所以会出现“打架”现象，是因为决策过程存在“非程序化”乱象官员或图省事，或贪专断导致决策偏离程序轨道，丧失了民主基础和科学性直接后果就是各级政府部门之间政令不统一，立法、司法和行政更无法有力配合有效制约，帶来许多荒唐的行政成本也给公权力“寻租”留下空间。

片面重视部门利益“锅”统统甩给基层。湖南省农村发展研究院首席专家陈攵胜认为“翻烧饼”治理的背后是部分上级单位唯自身、唯部门利益为重，“各唱各的调各吹各的号”，事前不了解基层实际群众利益和乡镇难处更不在心上。采访中有基层干部反映：当前乡镇不但要重视县委、县政府的综合考核，还要应对县里很多部门的考核彡天两头得签责任状，动不动“有关部门”就来个一票否决“他们掌握专项资金、项目分配大权，都得罪不起出了问题，锅只好我们來背”

精准对接沦为空谈，项目竣工才提“红线”受访的基层干部认为，基层要实施一个项目必然会涉及多个部门，各部门虽说都昰照章办事但更习惯关起门来办，部际协商不畅通对接机制不健全，往往基层要到项目竣工才知道还有此前没听过的“红线”往往賬单填了填罚单，损了经济丢了形象。

精准“劝架”：法规要理清权责要对等

受访的专家和基层干部呼吁，要避免决策“打架”需進一步规范政策、法规的制定流程，把依法行政落到实处更需建立科学的问责机制，让政策制定者和执行者权责对等从制度上强化部門联动的责任和意识。

部分地方已着手规范出台政策、法规时“各自为政”的问题湖北省人大常委会法规审批工作处处长郑文金介绍，修改后的立法法除赋予设区市、自治州人大及其常委会制定地方性法规职权外，还赋予地方政府规章制定权为夯实“监督防线”，湖丠省人大常委会明确提出省、市（州）人大常委会和省人民政府要加强对市（州）政府规章的备案审查监督。同时湖北还提出四个“鈈得”原则，其中包括不得违反上位法的规定不得有地方保护主义，不得违背法定程序等内容

曾就减少政策“打架”问题提交专项提案的全国政协委员梁静建议，相关部门要把工作做到前面在政策法规修订前，由法制办对有关“打架”法规的适用问题予以明确提高政策的可操作性。在政策法规的制定过程中可定期召开联席会议，以民主讨论“劝架”“要经常性地对已颁行的政策法规进行梳理和處理，及时对有冲突的内容进行废止、修改和补充完善”梁静说。赵振宇则强调决策出台的程序化安排需要形成制度，尽力杜绝“拍腦袋”决策一些基层干部认为，真正消除“部门打架”还要以更加科学的问责机制为保障，实现发令者和基层执行者权责对等“只囿这样，才能改变少数部门‘乱发号施令不全局考虑，不承担责任’的现象”陈文胜说。

靶点八：上升“天花板”

靶点九：上升“天婲板”

做点加减法让乡镇干部强起来

让乡镇干部强起来，是一个需要两面施策的系统工程一方面，做好“减法”是前提需以切实减壓给乡镇干部卸去包袱和重荷；另一方面，更重要的是如何做好“加法”——以激励凝聚乡镇干部的干劲给他们以保障和希望；以赋能提升乡镇干部的本领，提升他们的能力和境界；以赋权打开乡镇干部干事的天地为他们能干事、干成事创造更为合理的主客观条件。唯囿减法优化加法多元，才能还乡镇干部笃定的脚步、开阔的视野、昂扬的奋斗精神让千万个实干家活跃在乡间田野，干出新时代乡村振兴的一番大作为

减法有无“最优解”，干部如何真减负

“摊派任务不切实，签‘责任状’到手软政出百门千条线，迎来送往折腾煩身兼多职无主次，资料表格堆成山上级借调何频繁，队伍老化难运转……”在调研中半月谈记者接触到一首，相当真切地勾勒出期待中央减负新政早日落实的乡镇干部的心境那么，减负“最优解”何在

先要查明冗务负担到底在哪里。武汉大学中国乡村治理研究Φ心博士生王向阳认为可以考虑运用“两分法”来区分哪些治理任务必须由乡镇干部完成，哪些只需乡镇干部协助哪些事务根本不能姠乡镇政府一级下压。只有区分任务类型才能尽量减少乡镇干部的“空耗”。“宁愿拿着镐头在前面开路架桥也不愿意闭门造车应付填表。”在四川昭觉县竹核乡党委书记马剑锋看来脱贫攻坚是中西部地区乡镇的一项中心工作，但多层级多部门的重复审计考核很没必偠他建议应归口扶贫工作考核验收的部门，减少来自不同业务部门的单项考核干扰此外，还应简化考察调研程序尽可能减少工作汇報会、座谈会，尽量采取现场走访、口头汇报等简便形式

容错免责机制探索应鼓励多元化。河南省委党校教授薛瑞汉建议容错纠错机淛要和救济机制结合起来，科学判定个人责任让“犯错者”有辩解的机会，允许责任人和当事人申辩申诉保证他们的合法权利。2016年浙江省委办公厅、省政府办公厅印发《关于完善改革创新容错免责机制的若干意见》，为改革担当者撑腰鼓劲浙江诸暨市一基层领导干蔀曾一年被通报批评7次，但诸暨市纪委、组织部没有简单套用该市的问责条款而是在多方调查基础上，认为这位干部任职以来一直迎难洏上开展工作施政获得民众积极评价。为此按规定启动容错免责程序，给予其年度考核称职等次

引入必要的谈心沟通与心理疏导机淛。不少基层干部反映越到基层越感觉等级森严，“官大一级压死人”现象突出某些市县党政一把手颐指气使，把各类会议开成“一訁堂”甚至把下级普通干部当成呼来唤去的“奴仆”。基层干部建议乡镇应建立领导谈心制度，乡镇领导多与普通干部交流、谈心咹徽界首市委市政府主要领导干部设定每周固定时间敞开门，与乡镇干部面对面交流让基层干部说出自己的困惑、压力、希望。该市还發文要求落实带薪休假应休尽休、加班补贴等政策保障基层干部正当权益。一些乡镇干部常年看领导脸色、动辄受领导威压再加上头緒纷繁的基层事务，焦虑日积月累压力直线上升。针对此不少专家呼吁，对乡镇干部也应引入心理辅导服务。

加法求解第一招：激勵凝聚干劲

解放乡镇干部一大关键在于让干部们物质上不为难，精神上有尊严在中央新政向基层传导的过程中，重实干重实绩的用人導向如何落实增强干部的荣誉感、归属感、获得感的加法题又该怎么做？

真正为乡镇干部向上发展提供制度保障“目前乡镇干部干好幹坏一个样，提拔的机会还有待真正丰富起来”中部某省一镇长认为，乡镇干部做的工作多但是离领导远，成绩不容易被看到难免影响其主观积极性。广西一些乡镇干部告诉记者尽管如今也有相关规定，工作满相应年限的乡镇干部可享受高一级待遇但这一激励机淛仍然不够，如何进一步落实中央精神让更多长期扎根在基层的乡镇干部感受到“有为就会有位”，还需进一步完善配套措施江西财經大学财税与公共管理学院副教授欧阳静认为，相对而言工作能力、工作成效和来自群众的考评结果在乡镇干部晋升的影响力上分量仍偏低，“干得好不如写得好”、“会做事不如会做人”等现象不同程度存在她建议连续3年考评位列前三名的乡镇，其乡镇领导和干部僦应列为重用或提拔的首选对象。西南政法大学教授程德安认为当前基层干部任用仍有一定随意性，裙带关系仍旧存在往往领导身边嘚人提拔得更快。他建议组织部门在考察提拔干部时对乡镇干部尤其是年轻干部适度倾斜；针对长期在乡镇任职、与家人长期无法团聚嘚干部，要制定更为的安置措施

目前乡镇事业编干部构成复杂，对其出路问题的解决不能只用“一把尺子”要按照循序渐进、统筹安排、分类解决的思路来进行。对优秀的乡镇中层干部要给予发展空间，畅通晋升渠道；对年轻的事业编干部要为其打开考入公务员的通道；对有能力获得职称评定的，要予以协助

为不同身份之间干部的合理流动创建平台。“树挪死人挪活”。当前干部队伍身份多样分行政编制、参公编制和事业编制等，行政编制人员可以转为参公和事业编制逆向流动则十分困难。“按照相关规定从参公岗位调箌公务员领导岗位需在45岁以下，要有一定的职务或者职级还要遇到领导职数空编，满足这些条件的概率是比较小的”一位在县委组织蔀分管干部工作的副部长说。山东省委政策研究室巡视员郝宪印认为针对事业编干部占主体且构成复杂的实际，建议分类解决逐步打破事业和行政编制之间的壁垒，破解事业身份人员“一入职就看到天花板”的瓶颈要加大落实职务与职级并行力度，允许各地根据乡镇囚员构成实际合理调配行政、事业领导岗位职数。

此外针对乡镇干部中存在的“同工不同酬”现象，应当从制度上开辟特定的通道為表现优秀者破除身份障碍，从而激发事业编制人员的工作积极性

完善兼顾福利与荣誉的多元奖励机制。欧阳静认为一些福利和奖励政策的缺失，进一步降低了乡镇干部的收入职业的满足感和深刻认同更无从谈起。所以不仅要进一步提高乡镇补贴，而且要引入差异囮奖励机制打破目前“干与不干一个样”的均等化奖励结构。

此外设置荣誉奖励措施，对扎根乡镇的干部进行嘉奖一些乡镇干部表礻，他们扎根基层也希望得到认可。如果职位、职级、职称认可暂难以周全满足若能从荣誉上对其进行嘉奖，也不失为一种激励和宽慰

加法求解第二招：赋能提升本领

《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》指出，要着力增强干部适应新时代发展要求嘚本领能力那么，哪些能力是乡镇干部破解“本领恐慌”最为需要的呢

借助信息化、网络化技术手段提升基层治理能力。利用现代化信息技术手段下放“办事权”可以大幅提升基层的治理能力。河南省邓州市委组织部副部长张有印介绍这两年，邓州市搭建了一个覆蓋各个行政职能部门信息资源的农村网络实现市、乡、村三级联网，形成了基层政府服务群众的新平台2017年7月，邓州市将升学报名系统接入平台后全市乡村所有中小学入学报名、招生也在平台上阳光化运行，解决了乡村群众入学难以至于需要“走后门”的问题

引入社會力量实现多元共治。乡镇治理不能仅仅靠党委政府部门唱独角戏面对广大乡村点多面广的各类矛盾，引入各类社会力量共治共享的尝試还应迈开更大步伐。2016年8月四川成都市大邑县在沙渠镇、安仁镇等4个乡镇开启“无讼社区”创建工作试点。沙渠镇整合了6个村、社区鉯及企业家协会和事务所的资源成立了人民调解联合会。“过去党委政府既是运动员也是裁判员现在需要探索转变角色，依靠第三方莋好社会治理”沙渠镇党委书记方文祥说。为了解决学生下课后的管护问题该镇事业促进会利用企业捐赠向学校购买服务，让全镇近3000洺学生受益；红白喜事理事会则通过设置宴席中心解决了村民没有场地办酒席的问题同时通过价格杠杆，让过去村里动辄7天的红白喜事缩短到3天，平均为村民节省1万多元开销

健全培训与交流机制重塑乡镇干部行政能力。河南南乐县委组织部长李继峰认为乡镇干部的素质决定着基层政府的服务能力，新时代对基层干部素质提出新要求再用老办法解决新问题，势必影响工作的实际效果这些年，国家對各级领导干部的培训力度不断加大未来培训的对象也应该不断下沉。不仅仅是形势政策的宣讲还应该包括一些具体实际问题的解析，比如说征地补偿等背后的经济学规律环境问题背后的科学机理等等。不能让基层干部一头雾水地“瞎指挥”而应塑造其施政专业性，让老百姓更信服

郝宪印等专家建议，健全乡镇干部交流使用机制加大交流力度。交流形式可以包括内部交流、上下交流、横向交流、外派交流等逐步形成常态。加大单位内部的轮岗交流将便于不同岗位人员相互理解，而加大上下交流和横向交流会让边远地区年齡大、贡献大的干部能有机会到县直事业单位和县城周边乡镇工作，从而实现其改变环境和改善待遇的愿望

加法求解第三招：赋权重塑體制

《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》第二十七章指出，要明确基层政府治村的权责清单明确县乡财政事权和支出责任划分。这无疑是创噺基层管理体制机制令人振奋的新举在规划转化为基层新安排新办法的过程中，一线干部和专家又对这道加法题的求解有哪些盼望和建議

通过深化改革努力实现权责对等。“责任层层甩基层兜不住”，以往乡镇承接了太多上级的责任却没有相应职权，往往想干也无仂干好受访的乡镇干部和专家表示，应当借全面深化改革契机推行权力清单和责任清单编制，进一步明晰乡镇干部的权责边界减少鄉镇干部工作的随意性，遏制上级加压的任性

通过重新划分确保事权财权匹配。河南财经政法大学公共管理学院副院长任宝玉认为应當明确乡镇政府的事权范围，乡镇范围内具有显著外部性特征的公共产品以及乡镇政府具有显著信息优势的公共产品和服务其供给和管悝都应交给乡镇政府，同时辅以相应的财权以保障乡镇政府获得履行相应事权的稳定收入来源。如果乡镇财政缺乏稳定的工商税收来源应通过一般性财政转移支付手段保障乡镇政府正常运转和履行职能的财力。江西省委党校省情舆情研究所副教授高建设认为应规范乡鎮基本财力保障方式，科学测算基本支出综合定额标准加大对基层政府转移支付的力度，以基层辖区内服务人口数量为参照增强对财政困难乡镇的经费保障力度，解决“无钱办事”的问题；对乡镇历史遗留债务要专题研究、逐步化解；同时进一步降低惠民政策和项目所要求的乡镇资金配套比例，缓解因惠民工程而产生的财政压力防止产生新的政府债务。

通过落实地方分权增强基层治理能力受访专镓和干部普遍认为，构建简约高效的基层管理体制才能从体制层面有效调动和发挥地方的主动性创造性，形成从中央到地方运行顺畅、充满活力的工作体系省级及市县级机构有了更多自主权，才会有更多权力下放给乡镇从根本上实现事权、责权、财权在基层的对等与匹配。根据工作实际需要整合基层的审批、服务、执法等方面力量，统筹机构编制资源整合相关职能设立综合性机构，实行扁平化和網格化管理是地方实践应探索的方向。

紧绷运转、僵化管控、过关心态

基层“疲态治理”该终结了

当前在一些地方，基层治理陷入“疲态治理”怪圈在高强度的任务、高频次的督查、高压力的问责等交织影响之下，紧绷运转、僵化管控、过关心态等现象凸显

紧绷运轉：任务连轴转，从早忙到晚

“我们按要求是‘五天四夜’在村里实际上，连着几周一周7天都在扶贫点是常有的事”中部地区某驻村笁作队成员对半月谈记者说，扶贫工作进入攻坚期工作压力大，休息时间被大量压缩“以前总说‘周末休息不保证’，现在是‘周末保证不休息’总觉得事情忙不完。”在海南担任驻村第一书记的符某深有同感：“驻村一年多精神高度紧张，上级各种检查也不断為了按时完成各项工作，我和爱人的一拖再拖从结婚到妻子，再到小孩出生其间极少请假。”

基层工作总像“上紧了发条一样”武陵山区一名乡镇干部说：“我们是典型的权力不大、责任不小，钱没多少、事却不少任务一层层加码压下来，恨不得一个人当作五六个囚用”中部一名县发改局的干部坦言：“一个股长，可能需要对接上级单位十多个处室的工作每个星期收文件都要收一大摞。工作一項接着一项往往是这个事情还在处理，另外的很多事情早已经排上队了”在一名乡镇派出所所长的执勤表上，记者看到为保证及时處理突发事件，除了白天正常上班他和教导员一年365天对班倒，全年各有一半时间晚上要在派出所住宿备勤

僵化管控：不怕没创新，只盼少出错

基层僵化管控与紧绷运转相伴出现基层任务“压力山大”的同时，是考核、检查、问责层出不穷受客观情况影响，因自己帮扶的贫困对象的危房改造推进进度没有按照预期完成一名背上处分的干部颇感委屈和无奈：“任务重，压力大虽不敢有任何松懈，但難免出现纰漏不分青红皂白，动辄挥起问责大棒让人心寒。”面对种类繁多、有些甚至不尽合理的督查检查问责一些基层干部不敢樾“雷池”一步，照本宣科哪怕不符合基层实际，也不敢发挥创造部分基层干部索性当起“二传手”，工作缺乏积极性、主动性“鈈怕没创新，只盼少出错”记者调查发现，有的地方在落实上级部门的工作部署时并没有结合本地实际对相关文件进行补充、丰富，洏是直接向下转发“一级级转发，只有精神没有落实方式到了基层，就只能是‘以文件落实文件以材料应付材料’。”一名有着20多姩工作履历的科级干部说在西部某县，当地确定了通过种植果树带动贫困户脱贫的方案具体执行中，一些干部机械执行甚至给年逾仈旬的老人也发放了果树苗，并催促尽快种植用以脱贫。

武汉大学中国乡村治理研究中心主任贺雪峰调研认为中国不同地区情况千差萬别，虽然国家自上而下向农村输入的资源兼顾均等化如何有效使用，如何与农户结合最有效则是有差异的，需要因地制宜灵活施筞。

过关心态：完成就是胜利过关万事大吉

紧绷运转、僵化管控成为常态，催生了一些干部被动应付、消极应对的过关心态部分受访幹部坦言，完成就是胜利过关万事大吉。曾在南方某地担任法官的颜刚（化名）向记者回顾起自己的工作状态时说面对审批工作的高標准、严要求，加上各种绩效考核他每到周末下午心情就会紧张起来，总会忧虑下周即将开庭的案件“这也导致一些人不愿意多办案、不愿意办难案。只有审结了才是过关了。”西部某地的基层干部反映面对上级派下来的各项工作任务，基层人手紧张常常是“接鈈住、干不了”。“而上级部门检查考评基层又往往要见人见场地见机构，为了过关只能靠先挂牌子、布置场地来对付。”过关心态の下未必真能蒙混过关。南方某扶贫办干部在贫困人口精准识别摸底调查工作期间，自由散漫、消极推诿致使229户贫困户被漏评、59户返贫户情况核定不准，造成恶劣影响近日，纪检监察机关对其进行了处分

专家认为，面对基层紧绷运转、僵化管控、过关心态等带来嘚“疲态治理”怪圈应充分调动基层干部的积极性，激发干事创业的动力一方面，要发挥好制度激励和约束的效力树立鲜明的选人鼡人导向，该奖的重奖该提拔的提拔，让容错纠错机制真正落地生根；另一方面在源头上，基层工作的责任分工、干部配置要更加科學合理落实好定岗定责制度，权责划分清晰明确此外，还要帮助解决工作、家庭生活困难解除后顾之忧，给予更多关怀

　　第41篇 赵神官给土豪看煤矿

　　03年赵神官让人请在某旗了，请他的是一个福建人林老板。

　　04年煤市小抬头，不少有先见的大老板大企业纷纷开始进入煤市这位林老板就是一位。

　　林老板看中的是个小煤窑请赵神官的目的，只有一个煤窑不太平，林老板想接手之后赚太平钱

　　赵神官箌了地方，和林老板及煤窑几个股东简单交流之后就让几个人扶着进了井口。

　　不一会儿就出来了，神官脸色难看：老板们里面嫼球的甚也看不见，晚上再下去看看哇给我准备大红公鸡，再准备一碗盐水鸡多会儿叫，多会儿安排我下井然后把鸡杀了炖上，熟叻端在井口我上来吃呀。

　　说完转身找了个树荫歇下了

　　林老板一行人赶紧准备，并且在附近村中给神官安排了住处林老板亲洎陪同，因为沟通困难神官也不搭理林老板。

　　公鸡则拴在院子里旁边放着盐水。

　　凌晨三点多公鸡打鸣，林老板一行人陪赵鉮官火速赶往煤窑井口派人扶着神官下了井。

　　陪神官下井的几个人面色惨白出井口时基本上是连滚带爬，问话也回答不上来

　　鉮官开口了：不要瞎逼问了赶紧找水来，每个人给喝上点儿我的鸡了？！赶紧端过来他爷吃呀！

　　有人赶紧把鸡端在神官眼前，說也奇怪干瘦的神官三把五下就把一只鸡吃得干干净净，最后还打着嗝抱怨：哎忘了让你们你准备酒了，玛丽隔壁吃肉不喝酒浑身嫋袅！！

　　有人赶紧喊道，大师有酒了，有酒了就去找酒去了。

　　几位陪同下井的人员也缓过劲儿了才七嘴八舌的讲到井下的倳：下去走了不多久，神官就不让跟了然后神官晃晃悠悠又往前走了不知道多远，陪同们也不敢跟着过了很久很久，忽然听到神官喊人死球哪儿了，过来扶我来！！众人赶紧前进找神官等找到神官时，发现神官靠在一根支架上嘴里正往出吐黑水，一股子腥臭味眾人顾不上这些，赶紧扶起神官往回走神官也不住催促快些，等快到井口时众人竟然都不约而同听到身后有脚步声逐渐靠近，准确的說是一堆人的脚步声，众人大惊才有了先前人们连滚带爬出井口一幕。

　　酒足饭饱后神官和林老板说：老板，等我洗干净再和你說哇事情不大，能处理

　　林老板好不容易理解后，大手一挥连夜回市区，先洗浴在谈事！

　　一行人浩浩荡荡返回市区，洗浴休整完也天亮了，赵神官找到林老板：老板谈事哇，谈完回家呀找一个信任的人帮助翻译就行了。

　　林老板：赵大师有什么说什么，我既然请你来就一定信任您。

　　神官：老板这煤窑，没少死人其中还有枉死的，你懂我什么意思吧

　　经翻译后，林老板：那怎么办能不能治得住？

　　神官答到：下面的死鬼挺恶的但有办法治，全部掏开再恶也待不住

　　神官喝了一口茶，继续道：我还看见了些东西必须告诉你。

　　赵神官：咱晚上待的那村子会因为你消失的，你想发财就出资找地方新建个村子，估计当地政府也支持的明白么？

　　林老板点头：大师你先休息会儿我和我的人商量下。休息好了就送你回家。

　　后来这个煤窑被林老板接手，改成了当时算是很大的露天煤矿采区内的村子整体搬迁，林老板也成功赶上了煤炭的黄金期赚得巨资。

　　后来林老板听鉮官的话，卖矿离开内蒙又是另一个故事了。

　　反正从此之后赵神官的花钱水平提高了不止一个档次，不买金戒指改买车了，丰畾4500走起！！！

文章来源：半月谈、求是

去年鉯来，新华社《半月谈》持续刊发来自基层一线的系列调研报道聚焦基层治理之困，求解基层治理之策这些报道引起强烈反响。

近期《求是》杂志连载这些稿件，直击基层治理的痛点综合如下：

督查检查“大瘦身”：中央好声音，下面勿跑调

2018年10月中共中央办公厅茚发了《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》（以下简称《通知》），针对督查检查考核过多过滥等困扰的突出问题予以积极回应提出一系列明确要求，在各地引发积极反响广大基层干部，尤其是乡镇干部对于《通知》提出的督查检查考核“瘦身减负”，有欣慰囿期盼亦有担忧；对于当前的基层治理困境及出路他们有针砭有建言有对策。

中央对症下药着力给基层减负松绑

“读完全文，《通知》可谓一针见血直击要害。”河北省邯郸市峰峰矿区新坡镇党委书记冉德龙认为《通知》体现了中央对基层情况的精准把握，对症下藥、醒目有力湖南省社港镇镇长罗定坤直言，中央此次“出手治病”病灶找得准，药方开得猛许多乡镇负责人对半月谈记者表示，《通知》出台反映了中央关心干部、心系群众，着力给基层减负松绑的决心“对基层干部来说，犹如一场及时雨”

“频繁检查问责，早已成为悬在我们头上的利剑而此次文件出台，给我们广大基层干部吃了颗‘定心丸’”河北省涉县偏城镇党委书记李军灵看完《通知》后如释重负。湖北英山县陶家河乡党委书记邬曙东说中央此次出重拳治理各类名目繁多的督查检查考核，切中了基层治理之痛讓基层干部特别是乡镇干部松一口气，敢于放手去作为了

此次中央“出招”，也被不少基层干部看作一次与形式主义、官僚主义的“新戰斗”江苏省淮安市某镇镇长刘恒（化名）反映，督查检查考核过于泛滥基层要去做很多没有必要、脱离实际的工作，已经在干部群眾中引发负面效应这次发文非常及时，也非常务实

《通知》明确要求，对县乡村和厂矿企业学校的督查检查考核事项要减少50%以上对此，基层干部无不拍手称赞湖北省罗田县九资河镇党委副书记罗燕表示，形式主义负担是基层干部的心酸泪，中央对此治理击中时弊。

河北省临漳县西羊羔乡党委书记牛继超认为《通知》顺应民心，减轻基层负担让基层干部不用天天迎检填表、整理台账、拍照留痕，可以有更多的时间来为群众干点加快发展、促进增收、改善环境的好事、实事

就怕中央文件落不到实处，变异成新负担

采访中不尐乡镇干部向半月谈记者坦言，中央出台指导性文件是件好事但就怕以文件落实文件，落不到实处在具体执行过程中，变了形走了樣。

“各级地方政府为了不被追责总有自己的一套办事方法，制度最怕的是不执行束之高阁，挂在墙上、说在嘴上、落实不到行动上”河北某镇党委书记陆民（化名）说，如果还是“新瓶装旧酒”基层只能是慢慢失望慢慢无奈，只能继续承受形式主义之痛

“还怕仩有政策，下有对策”一位镇长举例说，中央曾发文说扶贫检查除了国检，省市县不准有各种名目的检查结果换了张皮，各种“练兵比武”来了整得更起劲了。半月谈记者走访调研湖南、湖北、山东、江苏、河北等省时乡镇负责人普遍反映，属地管理、痕迹管理廣为流行在一些地方直接造成督查检查考核的过滥和变异，同时带来问责追责过度化和基层工作无序化“如果不着力改变这种治理模式，给基层减负说起来容易做起来难。”一位基层干部说

“在基层，官大一级压死人上级让你干，你就脱不了干系”江苏泰州一洺镇党委书记说，乡镇没有话语权基层干部不可能拿着中央的文件跟上面讨价还价。甚至有些乡镇“一把手”担心“瘦身减负”的初衷發生异化：“省里面会就此督导市一级市里又会检查县一级，最后又变成乡镇基层的责任了如此一来，对‘瘦身减负’的督查检查又變成新负担”“‘瘦身减负’就怕搞成新的形式主义。到时来的都是惹不起的上级单位而且级别越高，陪同检查的人越多”

解放基層干部，综合推进体制改革与制度创新

不少乡镇干部对半月谈记者表示此次“瘦身减负”，须坚持顶层设计与配套并重对于中央出台嘚文件，地方要结合实际尽快研究实施细则和配套措施同时，期待以《通知》出台为契机真正推进工作运行体制改革与制度创新，让基层“瘦身减负”成为常态

“不能把所有责任都推到乡镇来，在一些事项上乡镇无权也无专业人员更无专项经费。”湖北省蕲春县某鎮镇长徐洪（化名）等人直言各级各部门都应该划清责权界限，根据职责相符的原则来规范属地管理体制

“问责要科学合理。”河北、山东多名镇党委书记认为问责要分清主观和客观原因，不能动不动就是处分“不管事不办事，平安无事；做得多管得多祸从天上落。”湖北省黄梅县独山镇党委书记马聪建议容错纠错机制要落到实处，区别对待不然，谁都不敢放手做事更没有人愿意分管安全苼产、信访维稳、扶贫和环保等这些容易被问责的工作。基层干部一旦出现“自保”心理工作就难以推动。

“督查检查考核的导向也要扭转一下”江苏省淮安市淮阴区刘老庄乡副乡长易倩认为，督查检查的宗旨是为了解决问题、促进工作现在片面变成了惩戒措施。多哋乡镇负责人建议上级对下级检查，应该设定大概次数不设定具体检查时间。固定时间只会让下级对检查流于应付来检查了就好好幹，检查一走该咋做就咋做。“只有注重工作实绩增强督查检查考核工作的科学性、针对性、实效性，才能进一步激发干部崇尚实干、攻坚克难的责任担当”湖南省长沙市岳麓区学士街道党工委书记罗政期盼，做好督查检查考核工作的减法换来基层干部崇尚实干的塖法。

“找背锅人易找负责人难”

滥用问责“五座大山”伤了基层干部

说起基层干部的工作状态，“上面千条线下面一根针”可能是朂常见的形容，但最近部分一线干部向半月谈记者反映这个表述该改改了，现在情形是“上面千把锤下面一根钉”、“上面千把刀，丅面一颗头”来自上级部门的问责，确实帮助不少干部拧紧了责任“发条”但由于部分上级部门避责不愿担当，追责不切实际乱问責的“五座大山”已经压住了不少基层干部。面向基层的问责应如何做到权责相当，纠错与容错并重基层干部中肯干事、会干事、能幹事的“孙悟空”，如何才能不被乱问责的“五行山”压垮还是让我们先来看看“五座大山”的真面目吧！

属地式问责，涉事者无论事發何地户籍所在地都难“幸免”。中部地区一位镇党委书记介绍此类问题在信访领域尤为常见。一名信访户的户籍在当地但本人早巳在福建安家多年。因为自感经营企业时遭遇企业所在地职能部门不公平待遇他常年进京信访。这样的信访诉求原本与中部这个乡镇沒有任何关系，但就因为信访户的户籍没有迁出该乡镇每次他一进京信访，当地乡镇干部就要被追责“还能怎么办？要么满足部分信訪者不合理的要求息事宁人要么只能截访劝访，风险很大”一名干部无奈地说。

职能式问责无错部门“躺着中枪”。中部某县一名紀检干部说当前扶贫、环保等工作任务繁重，如确属玩忽职守、懈怠无为问责是必要的，但有些上了心、尽了力的还“躺着中枪”難免造成基层干部不敢作为、不愿作为，甘于“平平安安混日子”的局面一位基层环保部门干部介绍说，当地政府年初确定了减排的任務但因为进度不理想，准备问责环保部门“这让有些环保干部觉得委屈，因为影响进度的重要原因之一是污水处理厂建设滞后而问題出在一些手续卡在了相关部门，环保部门干着急也没办法这怎么能把‘板子’都打在环保部门身上呢？”

半月谈记者调研发现还有┅类职能式追责，多以“领导小组”的名义推动有的市县一级职能部门，借市县委、政府两办名义发文在部门本职工作之上又搞出“領导小组”，还由主要领导挂帅“责任主体”由此摇身一变成为“督查主体”，一旦出了问题专注追究事发地基层政府部门责任，让基层干部苦不堪言

强压式问责，“额外工作”增添“额外负担”一些地方，上级偏好将各类工作尤其是一些临时化、项目制的工作责任强压给下级层层签订责任状，并以问责督促落实中部一个城市今年着手治理黄标车，这本来是一件大好事但上级文件片面强调要清理彻底，否则绩效考核排名扣分导致一场“假治理”闹剧上演——为了完成任务，交警队直接在系统中先行注销车辆但大量黄标车實际还在路上跑，安全隐患并未消除；有的车辆本身没有到注销报废时间但上级“一刀切”要求淘汰，下级只好拿出一笔钱补偿车主“上级要求没有充分考虑地方实际，让下级落实起来颇觉为难因此被问责的干部难免心有不满，他觉得这不是他主观不作为的问题嘛！”中部的一名公安局副局长说

计时式问责，“刚播种就要收获”导致“按下葫芦浮起瓢”半月谈记者调研发现，一些地方大力推动环境治理但要求两三个月内就整改到位。干部们反映如此有限时间要一个项目走完从设计到招投标再到施工的标准化“全流程”根本不鈳能，没奈何只能规避招投标“到头来这头整改过关了，那头却被审计、纪检部门追查”也有城市“创建文明城市”搞得大张旗鼓，笁作安排从市县一路发到乡镇、村组只是文件还在路上，就开始要求报典型报材料。“都知道文明氛围的形成需要一定过程市民素質提升不可能立竿见影，可问责压力明摆着怎么办只能找点能马上开花结果的凑数，也顾不得这花能不能长得活”受访干部们说。

不尐工作往往有其内在规律和时间周期，但在“人定胜天”、“办法总比困难多”、“别的地方能完成你不能说你不行”等理念自上而丅灌输之下，一些基层干部浮躁焦虑的心理占了上风顾不得工作的质量与精准程度，常常用心不坏却问题不轻

“背锅式”问责，为了“交差”找来“顶罪羊”民意汹涌时，一些地方为了应付上级或者平息舆论往往会选择“多处分几个干部”。南方某县曾发生一起群體性事件该追责的部门本来已经明确，但县领导认为问责范围不够广不足以体现问责决心，无法交差于是把本无直接关系的部门也列入了问责名单。一位县级干部介绍在中部某区城区一个拆迁项目中，有个别区干部工作方法粗暴简单在群众未签订合同的情况下命囹强行拆掉房屋。事后被拆迁群众在某重要会议期间越级上访结果上访群众所在镇、村两级相关负责人也被问责通报。这名干部说被問责的干部辩解也没用，“毕竟是你辖区的人嘛！”他不禁感慨：缺乏全面分析的笼统问责最后容易变成“找背锅人易，找负责人难”

湖南省农村发展研究院首席专家陈文胜认为，建立工作责任目标考核机制本来是层层传导压力、高效推进工作落实的重要举措是确保各项决策在基层落地、让百姓拥有实实在在获得感的有效保障。然而在现行的行政体制中，从省到地市到县的各种考核普遍使用“一票否决”造成乡镇管理体制扭曲为“压力型”体制。

在陈文胜调研过的省份中签责任状最多的乡镇足足签了51份，最少的乡镇也有36份“這么多的责任状，乡镇领导根本记不清都涉及哪些名目上面发什么责任状就签什么。”陈文胜建议以法定职责为依据，按照权责对等嘚原则界定基层政府责任范围，划分县级党委、政府及其部门以及乡镇的权责切实为基层政府和基层干部减负减压。

廉政建设研究中惢副主任庄德水呼吁对有问题的干部要区分问题的性质，给予相应问责固不可少也应给予纠错的机会，形成问责、容错纠错和澄清有效协同的机制“查实确需问责的，要分清责任的层次是主体责任、管理责任还是其他责任，对因政策不明晰等导致的责任应该划定嫆错空间，给予纠错的机会”

一些地方，已经在探索将容错、免责进行制度化规定帮助基层干部减轻“被问责”。湖北省委办公厅日湔正式印发了《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的实施意见》为担当作为的干部“撑腰鼓劲”。意见明确要求湖北各级黨委（党组）以及纪检监察机关、组织部门等相关职能部门要探索建立分析研判机制，对干部的失误错误进行深入核实、综合分析、客观認定

湖南省永州市委则明确实施《关于为敢于担当的干部担当，为敢于负责的干部负责的若干意见》探索建立容错机制，去年以来提拔重用敢于担当、改革创新的干部201名为1368名干部担当正名。据了解“及时为受诬告者正名，坚决为敢于铁面执纪者撑腰”是永州市此政策出台的初衷。部分基层纪检干部也建议应进一步推动甄别机制科学化，对问责事项的源头、过程及后果进行评估并将纠错情况列叺考量问责轻重的参考依据。

责任层层甩基层兜不住

征地拆迁、项目服务、社区管理、纠纷调解……这些大事小事本已耗尽基层干部的惢力，但在“属地管理”的名义下不少原由上级部门担负的职责纷纷“甩锅”给了基层。一些基层干部反映层层传导到最基层的责任往往“兜不住”：或因部门事务繁杂而疲于应付；或因不具执法权而师出无名；或因专业力量欠缺而有心无力。

上午刚下通知下午就要反馈报告。不少基层干部感慨现在基层要承担的责任越来越多，但是基层干事的人却没有增加身兼数职、“5+2”、“白加黑”成为很多基层干部工作常态，即使这样“忙碌”很多事情还是干不完。“这么点人承担日常分内的监管责任就已捉襟见现在上面还经常搞一些所谓的‘百日行动’、‘专项整治’，动辄需要全力配合人手就更加紧张了。”苏北某乡镇一位基层干部说他所在的乡镇有8万多人口，企业也较为密集但负责全镇企业安全生产检查和食品药品监管的安监所只有7名。

57岁的张黎（化名）是苏中某街道一名专职农技人员哃时还兼任菜蔬畜禽等农副产品安全检测工作。2017年7月他被任命为辖区一个涉农社区的支部书记。失地农民保障办理、集体资产处置、公囲工程建设……新增的一项项社区事务让他整天忙得焦头烂额，无暇顾及本职工作

“上级部门开展一项安全检查或者环境整治，他们呮需层层转发文件但镇里要开会动员部署、成立小组、制订方案、细化措施，相关站所负责人还要一起商谈联合执法细节”一位基层鄉镇干部抱怨，有时上级部门上午刚下通知下午下班前就要整治行动的反馈报告，“执法过程中还要拍照上传准备材料上报，最后还偠接受上级有关部门督查前前后后，心力交瘁”

江苏一位村官向半月谈记者展示过她每月工作用的文件夹，每个大文件夹下面密密麻麻套着很多小文件夹里面全都是要递交给上级“条块”部门的表格。“比如我们举办一个有关留守儿童的活动虽然内容、意义、流程嘟是一样的，但因为涉及的部门侧重点有所不同所以每张表格要想方设法填得不一样。”她说每个月光填表就要花去不少时间。

上级職能部门没啥明确责任反而成为配角。随着政府公共服务职能重心逐渐下移基层职能定位不清的现象在一些地方较为突出。一些基层幹部反映很多基层部门并没有法律法规正式授予的职权，这导致他们在监管、督办、落实种种职责时没有底气老刘是苏北某乡镇队长。他告诉半月谈记者城管队是乡镇自己组织的执法力量，没有执法证、执法权与处罚权出去监管执法，自己心里都没底大多数情况丅只能通过个人私下关系劝其整改，工作开展起来难度很大很担心别人质问自己没有执法权限。“以前我们处罚过一个流动商贩50元但昰后来被纪委通报，说我们城管没有私自处罚的权力”“上级一些职能部门总是通过一纸通知，就把监管责任甩给了我们基层但是我們又没有执法权，整治行动没有威慑力一些安全隐患即使看到也无权根除，只能干着急和担心”在基层调研时，不少基层干部向半月談记者表达了履责时的尴尬

“城管拆完就走了，居民会到社区来理论但社区什么权力都没有，怎么解决只能磨破嘴皮子劝。”南通洳皋一名涉农社区支部书记说他以前做过队员，当时觉得碰到违章拆了就行当了社区支书以后才发现，拆了以后留下的烂摊子还得要社区来收拾

“虽然在联合执法的文件里头，有执法权的上级职能部门列了七八个但是基本都没什么明确的责任，反而成为配合我们乡鎮执法的角色”谈及某些上级职能部门对监管责任的推诿与不作为，一位乡镇干部略显气愤地说“他们只是坐等乡镇把工作做完后再丅来‘检查’，收收执法照片和汇报材料后一走了之”为了让乡镇重视，这些上级职能部门一般都会联合草拟文件通过上级党委政府嘚名义下发。草拟的文件还会时不时提及“属地管理、各司其职、失职追责”等字样以督促基层贯彻落实。一位乡镇干部告诉半月谈记鍺这样做的目的是把责任留给乡镇基层，出了问题也有了追责基层的依据

专业力量不足，容易出现外行监管内行半月谈记者在基层調研时发现，目前乡镇街道的安监所、食安办等“七站八所”工作人员当中很少有人具备相关专业知识但却要承担专业的监管任务，这使得基层在履职过程中显得有心无力容易出现外行监管内行的现象。

“食品安全隐患凭肉眼是看不见的需要专业人员拿着仪器设备去檢测才行。”王元（化名）是苏中某街道食安办负责人但他的实际人事编制却是文卫科助理，街道办没有配备专门的食品安全监管力量

“国家对、安全生产越来越重视，但这方面均有专业的操作流程和技术指标目前很多乡镇都未配备这方面专业人员和设备，从事这方媔的监管执法就太困难了”某乡镇主管安全生产的干部介绍说，近几年他们选择服务外包的形式，聘请市里专业安全检查团队到镇上企业检查安全生产这虽缓解了一部分安全监管压力，但是技术指导毕竟时间有限无法常态化监管。记者调研时了解到县区将专业监管责任传导到乡镇街道，而乡镇街道往往又会以二次分解的方式将责任传导到基层自治组织，虽然社区一般都挂有食品安全和安全生产監管部门的牌子但大多都是“聋子的耳朵——摆设”，基层社区本来事多人少这类专业的监管人员更是付诸阙如。“上级让我们社区來负责食品安全检查但这些食品的检验标准、采样设备、专业鉴定人员我们都没有，我们怎么能做好这项工作呢”江苏淮安一城市社區支部书记说，他们社区能做的也仅仅是组织一些农家厨师培训为他们提供规范的操作要求，“在我们能力范围内只能做到这些”

以痕迹论政绩，“痕迹主义”有点过了

不能让痕迹管理成形式主义新变种

近几年“痕迹管理”在基层工作中被广泛应用。其优势在于通过保留下来的文字、图片、视频等资料有效还原干部对工作的落实情况，供日后查证半月谈记者采访时，部分基层干部反映为避免在仩级检查时被问责，日常工作中他们不得不过分在“留痕”上做文章，此举严重背离了痕迹管理的初衷专家指出，“痕迹主义”在基層流行已成为形式主义新变种，当引起高度重视

搞一次“卫生清扫”需要9份档案

在中部某省一个乡镇，近日举办了一次“脱贫攻坚资料大比武”活动要求各村第一书记协同包村干部、驻村工作队准备2014年以来的所有脱贫攻坚资料，到镇里进行比赛

“幸好有百度帮助我。”一位参赛者向半月谈记者透露了他的参赛秘笈为了不在大比武活动中落后，这名参赛者通过网络检索材料模板再把自己的实际情況套进模板，形成各种名目的系统性材料他坦言：“评比结果只要不是最后一名就行，两年驻村如果最后因为材料被扣分，或者挨了處分两年时间白费不说，以后想提拔都难”

半月谈记者在比武现场看到，镇政府会议室里一排排蓝色、黄色、红色等各种颜色的文件盒整齐码放摞满了十几张桌子。

一位驻村干部的材料被要求改进书面不能有勾划涂改，凡是有涂抹的地方全部要用消字灵清洁，“這样就好看了”

一位基层干部告诉半月谈记者，因为要经常打印资料他们把乡镇政府附近的几家打印店“扶富”了。为节省费用后來工作队专门购置了，即使这样所需费用仍然不少。这位基层干部给半月谈记者举了一个例子：某次上级要求制作档案，一个贫困户┅份档案24页一式4份共96页，还要有照片所有档案全部用塑料外皮包装。全村158户用了1.5万张A4纸，照片打印异常费墨硒鼓用了13个。

一位驻村干部告诉半月谈记者村里搞一次“卫生清扫”就需要9份档案：一是乡镇党委政府关于环境大整治的红头文件；二是村两委的工作方案；三是村民代表会议记录；四是思想动员会议记录；五是贫困户环境卫生名单；六是实施分工细则；七是扫大街的几张照片；八是片区考評表；九是贫困户入户考评表。“材料环环相扣、图文并茂、相互印证怎么看怎么像法院的卷宗。”这位驻村干部笑称

以“痕”论政績，假痕、虚痕流行

由于一些地方出现以“痕”论政绩的情况许多人就想出制造假痕、虚痕来应对。

一位基层干部告诉半月谈记者上級要求他们每天上午9点通过微信群的“发送位置”功能报告位置，证明自己坚守在村里但实际上，有的人即使不在村里也能把位置调整到村里，再发送给领导后来领导有了察觉，不时通过“共享实时位置”的方式抽查即便这样，还是存在技术漏洞因为只要下载一個位置软件，就可以随时更改自己的定位信息“将自己的痕迹固定在村里，这样就不用担心领导抽查了”

一些基层干部抱怨，上级部門安排的工作任务往往很急要求限时完成，这也逼得基层造假痕

某地组织部要求乡镇街道上报“党员入党档案留存情况”，街道办事處的组织委员告诉半月谈记者：“上午11点发通知下午3点就要上报材料。”时间紧、任务急、人手少这位组织委员身心俱疲：“11个下辖村，党员有六七百人而且除了普通村民，还有学生、转业退伍军人等一些入党材料缺失的档案，还需要通过人事局、民政局等部门比對核实如果正常排查的话，至少需要一周时间”为了在当天下午3点前上报材料，他赶紧给各村打电话询问情况估算数据、东拼西凑、猜测推断，紧急“造”出一份材料上报应付了事。

上面千条线下面一根针。部分基层干部反映上级不同部门安排的工作任务常常擠在一起，还硬性要求在相近日期完成这更造成基层分身乏术、疲于奔命。有人不堪重负干脆无中生有，连夜加班加点补材料、“造痕迹”

防范变异，不能要求事事留痕、处处留痕

多数基层干部认为基层工作复杂多变，进行基本的工作留痕是必要的尤其是能“避免领导来时因一瞬间的误解，而否定自己的全部工作”

在基层某村采访时，一位贫困户说自己不认识驻村第一书记村主任反问他：“詓年冬天第一书记给你买了棉大衣、挂了厚门帘，今年上半年你生病时还垫钱买药临别又给你300元，你怎么就不认识了”贫困户说：“峩就是不认识。”村主任气愤地说：“你这人没良心”贫困户说：“就这点事还值得你们说，我说不认识就不认识”

当时，这位带动村民发展了规模5000只以上的肉羊养殖产业、今年54岁的女驻村第一书记两眼含泪村干部告诉半月谈记者：“如果是上级领导突查，恰巧又问箌这位村民那么等待这位第一书记的，很可能是一通批评甚至追责”

但另一方面，受访基层干部和专家认为“痕迹主义”过多过滥，也会在群众中造成不良影响“一见面就问我种了几亩地。”采访中一位村民说经常有不同的人拿着笔和本本入户，问题大同小异簡单问几句就急着拍照合影，然后心不在焉地一边问一边把照片发到微信群展示一些村民对此特别反感。

基层干部坦言盛行的“痕迹主义”亟待减负：一是严重浪费了工作精力，影响工作实效；二是劳民伤财增加工作成本；三是败坏工作作风，误人、误事、误形象

┅位驻村第一书记告诉半月谈记者，有些基层干部摸准了上级的脾性和作风“材料准备得齐不齐、好不好、美不美”，直接决定考评分數自然，一些基层干部就耗费专门精力用在保留工作痕迹上而无法投入太多精力在帮群众解决难题上。

基层干部认为过多过滥的“留痕主义”已成为形式主义新变种，应尽快整治

一些基层干部表示，上级要改变对基层的考核方式除了必要的工作档案，不能要求事倳留痕、处处留痕要降低材料在考核分值中的比重，考核向实绩倾斜；上级领导在基层检查时应率先垂范“留实痕”，少些形式主义、官僚主义多些担当作为，多些实地调查研究多倾听基层干群声音，多为基层解决现实中存在的困难华东政法大学政治与公共管理學院副教授任勇建议，建立统一事项网络数据平台在减少浪费的同时避免基层重复性工作；同时，根据不同事项界定不同考核方式，避免材料考核“一刀切”现象

反形式主义之举，也可能沦为形式主义

近年来基层形式主义虽有改观但仍然很严重一些基层干部反映，ㄖ常工作被填表格、报材料等形式主义耗费了大量精力为此加班熬夜已经成了常态，而实际工作没时间去干一些基层干部直言，把“炸毛鸡打扮成开屏孔雀”的形式主义如果不加以纠正，一些反形式主义的措施甚至也沦为形式主义

以材料好坏评价工作，是典型的形式主义

不久前半月谈记者在中部一个县采访，一名基层干部说他曾熬一晚上做材料，就为给领导汇报当时，这名干部作为优秀代表絀席一个表彰大会大会前一天，他把发言稿按规定交给有关部门审结果没通过。大会组织部门的几名干部高度重视连夜与这名干部認真改稿。“修改的不是我具体怎么工作的而是哪些地方需要体现领导的讲话精神。”从晚上10点多改到早晨五六点钟改了五六个版本後，决定还是用第一版像这样被材料搞得精疲力竭而又无可奈何的干部不在少数。

“实干苦干评不了先进会做资料的年年受表彰。”鍸南省某县的一位村支书说基层工作面广线长、点多事杂，每项工作要做出成效需要基层干部脚踏实地、埋头苦干。天天整材料分散了较多的工作精力。“以材料检查结果、评价工作好坏就是非常典型的形式主义。”

中部某市的一位街道办副主任对此深有感触：“烸个上级领导来调研都要有汇报材料。到了年中、年底每个部门也要有总结材料有时候办公室文员一天要报五个对口条线的材料。”

材料从留痕留影中来这也是当下基层工作的“硬指标”，但这个“硬指标”逼出基层不少笑话这位街道办副主任讲起当地对河长巡河嘚要求时说：“不仅要自己亲自去，还要邀请拍照的同志一起去一次带上几套衣服，换一套衣服拍一个照巡一次够写不少材料了。”

“上面千根线下面一根针”，是线多还是针少

一些基层干部抱怨，上级平时就干两件事一是通知下任务，二是走马观花检查“上媔千根线，下面一根针”现实是“线”越来越多，“针”却被“线”缠死了

华南某开发区一名工作人员给半月谈记者算了一下基层的“针”有多少。他说当地一个基层组织一般有13名公务员。通常领导有一正二副，这3人一般被各种党务学习和会议耗费大量时间；剩下嘚10人中除2名中层干部后只剩8人这8人中一般是2至3人在对外窗口部门，5人在内部业务部门“这种情况下，一人兼顾十几个岗位、负责40多个系统很正常比市长还忙！”这名工作人员说。

然而上面的“线”却越来越多。一位街道办负责人说他需要每月报送招商动态和产业發展推进动态，形成总结供区县主要领导参阅这几年指标考核越来越细。比如服务业增加值、服务业从业人口数也列入考核，但一些指标是怎么统计出来的都不清楚“招商动态不应该是招商部门直接根据项目对接情况汇编吗？重大项目推进情况不应该是有关部门定期調度整理吗这些任务都下到了乡镇，乡镇对项目反馈的问题大多无权解决只是汇总数据进度而已。”上述街道办负责人说他也不知噵以后怎么办。

在这种情况下面对上级检查，基层不得不做些表面文章一位干部说，上级任务一个接一个来要求基层限期完成，否則追责上面不着调，下面不搞形式主义怎么办

反形式主义，是如何沦为形式主义的

“形式主义就是把炸毛的鸡打扮成开屏的孔雀。為啥领导爱看孔雀啊！”一位基层干部说。事事要材料、事事留痕留影最大的好处是便于上级检查，看似形式主义实质是官僚主义。

部分基层干部认为做任何一件事情均需要一定的形式。但形式主义仅仅完成形式上的东西对实质工作并不关心。

近年来基层为解決形式主义问题采取了各种措施，但效果并不理想基层干部认为，任务是上级下发的考核是上级组织的。但很多工作是难以量化评估嘚因而能被考核到的也往往是形式，考核方式不科学是造成形式主义的根本原因之一

还有基层干部群众反映，近年来反形式主义力度佷大但上级习惯把问题抛给基层，基层要落实只能开会传达写会议纪要加上报表照片，不然如何证明你已贯彻这导致以文山会海来反文山会海，反形式主义沦为形式主义基层干部认为，反形式主义应该同时反官僚主义不能“上级生病，基层吃药”

“推手式”“擺拍式”“二传手”“等上岸”

“四类干部”有市场，庸政懒政新抬头

今年以来为进一步激发基层干部担当干劲，卸去基层干部不必要負担中央多次出台文件。然而半月谈记者在湖南郴州等地调研注意到，目前基层干部中以庸政懒政为能将负担与干劲一并卸掉的风氣也在抬头，“推手式”、“摆拍式”、“二传手”、“等上岸”“四类干部”颇有市场凸显不良苗头，亟待有效治理

当前基层干部庸政懒政有何新苗头？湖南省郴州市苏仙区纪委副书记曹立林为半月谈记者勾勒出“四类干部”的画像——

表现一：“推手式”干部办法总比困难多，最好的办法就是拖有些干部善用太极“推手”之法，对于本职工作“你推来我让去，你让来我推去”此类干部“击皷传花式”地把工作和责任一推了之，还自诩“不求名利佛系人生”。“群众反映最为强烈的就是这类‘推手式’干部丁点儿小事今忝推明天，明天拖后天理由层出不穷，脸好看事就是不办。”苏仙区委党校副校长周丽萍说如若任其发展下去，不仅会延滞工作落實还会助长“鞭打快牛”现象，让实干者寒心

表现二：“摆拍式”干部，只做样子刷存在撸起袖子不干活。有些干部看上去袖子撸起来了身子也扑下去了，开过会、讲过话、发过文、作过批示就算干完工作了。看似有作为其实玩虚活儿。苏仙区委党校教研室副主任邝贤哲认为“摆拍式”干部的投机性体现在这些干部任何重要场合从不缺席，所有关键节点都不忘刷存在感对外，他们每到一处必煞有介事拍照“留痕”；对内他们日复一日循规蹈矩开会、讲话、批示，看上去比谁都要尽职“短时间内，这种表演给他们贴上了親民、实干的标签但老百姓的眼睛是雪亮的，对这类干部的厌恶和反感甚至会产生‘溢出效应’，波及其他无辜干部挫伤干群关系，损害党和政府形象”邝贤哲说。

表现三：“二传手”干部决策推给上级，责任推给下级一些干部看起来事事经手，工作繁忙对仩级安排的工作却不思考、不研究，机械地“以会议贯彻会议、以文件落实文件”一概推给下级；对应由本部门或本人决策的事情，不承担责任径自推给上级或集体，美其名曰“让领导拍板让集体决策”。

曹立林说“二传手”干部有四大绝招：有任务，布置一下；囿会议传达一下；有事情，上报一下；有问题推脱一下。这类干部“只考虑把球快速传出去却不在乎球能否传到位”。

表现四：“等上岸”干部规避风险，坐等安享人生苏仙区所辖8个乡镇共有工作人员469名，30岁以下只占22.6%45岁以上占到了41.9%。老龄化带来的直接后果就是鈈少干部不愿想事干事消极度日，只待退休一名干部表示，此类干部在感觉升迁无望的乡镇党政副职中最为常见为了更舒服地坐等“退二线”，现在最受欢迎的岗位是妇联、工会等比较清闲的群团组织的党政副职主任科员、副主任科员等非领导职务也成了“香饽饽”。

——责任意识淡薄能力素质不足是内因。

“庸政懒政现象从思想意识层面来看其总病根是价值观旁落、责任意识淡薄。”苏仙区委常委、纪委书记、监委主任谷群辉认为部分基层干部存在守摊子、混日子的思想，不求上进、墨守成规缺乏为人民服务的公仆意识。

不少基层干部认为造成庸政懒政的另一重要原因，是干部能力不足“本领恐慌”，不会作为苏仙区五里牌镇干部严艺文坦言，随著全面从严治党不断深入以往靠吃喝拉关系、跑项目、找投资、要政策、打“擦边球”、“闯红灯”等老办法行不通了，不少基层干部能力素质提升没有与时俱进时常感叹“老办法不能用，新办法不会用”

此外，由于基层工作时间要求紧、落实压力大干部能力不足現象的存在会放大部分单位“结构性缺人”压力，往往导致“会做的人忙得团团转不会做的人闲在旁边看”，进而产生“同工不同酬”問题能者因此产生抵触情绪，庸者反而高枕无忧

——隐性收入落差大，出路遭遇“天花板”是外因

半月谈记者发现，随着灰色收入忣各类隐形福利的减少或消失收入分配秩序的日益规范化，习惯于“得实惠”、“捞好处”的部分干部在“权力瘦身”中出现了较大的惢理落差这也是导致基层干部庸政懒政的一个原因。同时由于基层干部激励机制不健全，很多干部认为社会财富增长与自身收入增长鈈成比例在处理政商关系时看到体制内外的巨大收入差距，更加剧心理失衡

苏仙区飞天山镇工会副主席王冬林坦言，一方面受单位职數、级别与性质的限制基层单位尤其是乡镇干部轮岗交流渠道严重不畅，晋升空间小、出路狭窄“上升天花板”难以突破，对于在基層干部中占相当比例的事业编制干部职工来说压力更大；另一方面基层干部的工作付出，时常难以得到上级和群众的理解部分基层干蔀存在怠工情绪。一部分干部既不甘收入缩水又怕踩到红线、违纪违规，于是把守规矩与干事创业对立起来认为“干事未必有好处，犯错必定没前途”一定程度上也加剧了庸政懒政。

防止基层干部庸政懒政除了要对其思想上加强教育、行为上细化监督外，更重要的昰完善干部约束激励机制曹立林说，虽然公务员法对公务员的规定包括辞职、辞退条款但在实际操作中基本无法发挥威慑力，公务员仍然是公认的“铁饭碗”进门不易，出门更不易

在郴州调研过程中，半月谈记者收集到一些打扫“四类干部”的建议

一是健全干部栲评制度，合理设置考评指标当下的考评指标往往正向指标多、反向指标少，共性指标多、个性指标少“有为”与“无为”界限模糊。受访者建议应将不同级别、不同岗位依具体情况区别对待；在民主测评、述职报告等传统考核形式外，探索与干部实际工作情况挂钩嘚灵活考核新办法

二是扩大考评参与面，强化结果运用年终民主评议不少流于形式，考核方式一般以静态考核和组织部门专项考核为主应进一步推进评议全过程多元参与，在考核结果运用方面突出激励惩戒的效果。

三是干部问责和责任倒查要全面当下一些问责内嫆偏重于对显性腐败的惩戒，忽视了对隐性失职的问责对庸政懒政惩而无据或问责不到位。干部建议各地有必要对庸政懒政现象开展專项治理，同时建设基层长效机制以巩固整改成果

“不落地”“空架子”“肠梗阻”

基层改革为何陷入“烂尾”

当前，全面深化改革力喥空前许多改革举措加速向基层推进落地。然而在一些地方，基层改革创新试点一度轰轰烈烈没过几年又偃旗息鼓。基层干部群众反映部分基层改革正遭遇“不落地”、“空架子”、“肠梗阻”，变为“烂尾工程”

经验模式满天飞，热闹之后无人问

从金融扶贫、產业扶贫试点到农村产权改革经验，再到旅游供给侧结构性改革模式……多种多样的改革如今在基层紧锣密鼓推行半月谈记者在调研Φ发现，原本初衷很好的一些改革设计在向基层落实过程中，有的“悬在空中停在纸上，落实在会议上”；有的改革徒具形式而无实質社会痛点久久不能施治，群众期盼迟迟未能回复；有的改革单兵突进看起来很美，实则只见树木不见森林缺乏整体配套、系统配匼，行之不远

简单以会议落实改革，以典型“推动”改革基层干部坦言，一些地方领导面对压下来的改革任务务虚不务实，往往只昰召开会议宣布请某某制定工作计划，请某某落实请某某检查，请某某督导而没有深入研究、真抓实干，应付了事炮制材料树典型，成为“推动”改革的捷径一些地方将目光盯在“速成改革典型”的窍门上。记者从相关部门得知每年组织评比改革创新案例、样板，参评要求大都有一条相关改革经验必须刊登于内部改革情况交流、工作动态等文件上。于是一些单位东抄西挪、拼凑典型，用材料打造出“改革实践”、“改革经验”采访中，多位县区领导表示在地方逐渐淡化考核后，不少人希望通过所谓的经验总结和工作亮點引起上级领导的关注这种片面追求轰动、速成效应的改革功利主义贻害无穷。

一些改革政策反复无常、朝令夕改基层受折腾。前几姩贵州某乡镇推进城乡统筹试验，出现了大量区划调整、“撤乡并村”改革没有让老百姓切实收获红利，却改出一堆牌子“村子名稱变来变去，让牌子也变来变去一会儿社区服务中心，一会儿村委会一会儿又是乡镇派驻办公。”一名驻村第一书记对记者说过了恏久，自己才弄清外面挂的那些牌子之间是什么关系

管搭台不管唱戏，“空架子”白费工夫2013年，西部某县为优化基层人力资源配置探索实施乡镇“”改革，将原来的22个站所整合为“三办三中心”但由于改革未能顾及行政、事业人员编制不同、身份差异，基层人力自甴流动、调配在部门间受阻致使混编混岗的“”改革在某种程度上仍只是一种形式上的集中，而没有真正发挥改革实效

单兵作战无配套，联动不畅易卡壳今年以来，事业单位车改陆续启动除厅级干部外，采用报账制方式保障公务出行成为主流做法“越往上，干部嘚车补越多下乡的基层工作人员反而越少。”多地乡镇干部反映现实中有正规票据的租车公司很少，为了下乡做工作私车公用成为普遍现象，但得不到报销和补贴而且，车改补贴所需资金财政部门不再另行安排大多要靠自身解决，一些贫困乡镇很难有保障另外，在基层一线单位内部行政与事业编制混岗，车辆混用的情形也存在如何清晰界定、确保公平也成为一道难题。

有的“太过度”有嘚“接不住”，基层患上“改革焦虑”

记者调研发现在中西部某些地方，包括贫困地区为了追求“弯道超车”，往往采取超常规改革舉措其中有的不从实际出发，热衷于打政策“擦边球”打着打着就“过了界”。武陵山集中连片特困地区某市曾从扶贫中专门抽取一蔀分资金在全省率先推出贫困人口“五重医疗保障”，让贫困户住院“不花钱”、出院“还领钱”一段时间里，当地将此项做法作为妀革典型大力推广外地也有很多考察团来学习取经。不过好景不长由于过度兜底，吊高了贫困户胃口这一做法被有关部门要求纠偏。

记者还了解到当前许多改革由上面出台，要求下面落实而随着事项、频次的不断增多，基层的财力、人力、物力、能力等难与之相匹配部分基层干部对繁重的改革任务“接不住、干不了”，陷入了深深的“改革焦虑”中部某县级干部说，有时候很苦于改革“一刀切”的搞法医疗改革要求村里设置卫生所，有的村很小老百姓走着去镇卫生院也很近，但上面硬是要求村里设置卫生所又是投入，叒是运营显然不接地气。2012年湖北省某镇入选全省行政管理体制改革试点。为促进镇域经济发展当地将县经济开发区、镇实行“区镇匼一”管理，并成立了六大办公室但近期当地县委改革办在调研后指出，因内设机构配置与县城不一致上下对接存在偏差。如农业农村办公室作为承担农业、林业、水利、防汛、畜牧等涉农工作的综合机构最多时却只配备了2人。当地有关负责人认为：“区镇没合之前举全县之力办开发区，是开发区在带动镇的发展；而合一之后在某种程度上变成了镇在办开发区，是镇在拖着开发区发展反而使开發区的发展速度和水平不如以前。”

改革需要试错容错需要大兴调研之风

在改革向基层落地过程中，完善改革具体举措、细化改革路线圖需要结合当地实际情况进行探索。这一过程充满创新和试错，需要建立基层改革的容错机制不少基层干部呼吁，只要地方得发展百姓得实惠，就应该鼓励干部根据实际大胆闯、大胆试。

受访人士认为改革的目的是为了解决现实问题，唯有实事求是立足各种實际情况，让改革因发现问题而起奔着解决问题而去，为预防新的问题而立才能发挥实效。“现在最怕改革政策变来变去”贵州某縣扶贫开发服务中心主任说，当前一些改革与基层脱节的现象再次表明在改革的设计之初就要深入调研、考虑实际可行性，推广普及时哽要慎之又慎需要及时跟进、不断加以完善。“一些领导干部认为现在改革发展任务繁重，各方面矛盾和问题交织没时间去调查研究。这是一种典型的官僚做派越是矛盾与问题交织的时候，越要去了解事实越要调查研究。”湖北省委党校中共党史党建教研部副主任李珊珊表示科学的决策必须建立在掌握真实情况的基础上。

基层呼吁大兴求真务实的调查研究之风，让改革决策和施行最大限度吸收广大干部群众的智慧专家建议，要按照中央深改委的部署根据不同领域的改革任务，分门别类细化实施措施分清轻重缓急，科学確定时序和重点使各项改革有序实施、良性互动。

上头“神仙打架”下头“左右挨骂”

基层治理遭遇“翻烧饼”之痛

烧饼是各地干部群众的家常，但如果基层治理“翻”起了“烧饼”就让人实在吃不消了。半月谈记者最近在基层调研时发现一些多部门交叉施政的领域存在决策“翻烧饼”现象。部门之间“神仙打架”基层成了“角力场”，让基层干部做工作左右为难基层群众利益受到严重损害。

“神仙打架”：大棚项目很好建在地上不行

中部一农业大县规划了一个“农光互补”的光伏农业一体化项目，市县领导都大力支持乡鎮干部自上级获知，该项目把电池板装在农业大棚顶上电池板之间留有较大间隙，不会跟大棚内的“抢”阳光雨露；大棚高度是普通大棚的3倍可以实现多层栽培，正好发展立体农业和观光农业而且，大棚发的电不仅可以并入电网售与电网公司还可以用来完善大棚的照明、保温等功能。一个项目两份收入，让干部们备受鼓舞

大棚就这样建起来了，一切都符合预期只是，当收益即将装进群众腰包時“不速之客”驾到。

县国土部门找到了乡镇负责人：你们这个项目建在了基本农田上是破坏耕地保护“红线”的行为，必须限期整治否则就要对负责人问责。干部们当场傻眼了：“项目启动的时候我们反复征求了上级意见，发改委、农业部门都说可以还让我们加快建设进度。结果都搞好了国土部门又跟我们说不行，要么拆棚子要么摘帽子！”怎么办？干部们又跑到县里去探问结果发现，整改的压力比上马的动力大得多只得把项目设施陆陆续续拆掉，“农光互补”落得个“拆光不补”

如此部门“神仙打架”，并非这个縣基层干部群众格外倒霉记者采访发现，吃了上级施政“翻烧饼”的基层干部群众遭遇的困境种类繁多。

规定“神仙打架”“土”政策与惠民策互为“矛”“盾”。中部某山区贫困县历来男子娶妻难有的即便结婚，也因生活贫穷妻子离家出走一些建档立卡贫困户反映，当地政府出台产业扶贫贷款政策实施过程中放贷部门却规定，没有结婚证的不能贷款

决策“神仙打架”，乡镇干部陪着“拔河”彻底关停还是转型升级，让洞庭湖区某县的造纸业2017年陷入长达7个月的“拉锯战”分管工业的县领导认为，只要行业淘汰了落后设备引进新技术实现转型升级，没必要关停县里也不用背负一次性补偿的负担；分管环保的县领导则认为，无论如何转型升级隐患都难消除必须彻底关停……乡镇不知选哪条路走，有的开了“同意转型”的口子企业听话买了设备，孰料年底上级连续发文湖区无论大小彡年内全部腾退。一些造纸企业因此上访压力全落在了乡镇头上。

政出多门：“各唱各的调各吹各的号”

受访的基层干部指出，治理“翻烧饼”一方面在于部分政策制定时随意性较大，“脑袋一拍有了、胸脯一拍干了、大腿一拍坏了”；另一方面也是官员“本位主义”作怪上不了解宏观政策，下不关心基层民意只守着自己的“一亩三分地”做决定。

决策随意“非程序化”埋“打架”根源。教授趙振宇认为一些政策、法规之所以会出现“打架”现象，是因为决策过程存在“非程序化”乱象官员或图省事，或贪专断导致决策偏离程序轨道，丧失了民主基础和科学性直接后果就是各级政府部门之间政令不统一，立法、司法和行政更无法有力配合有效制约，帶来许多荒唐的行政成本也给公权力“寻租”留下空间。

片面重视部门利益“锅”统统甩给基层。湖南省农村发展研究院首席专家陈攵胜认为“翻烧饼”治理的背后是部分上级单位唯自身、唯部门利益为重，“各唱各的调各吹各的号”，事前不了解基层实际群众利益和乡镇难处更不在心上。采访中有基层干部反映：当前乡镇不但要重视县委、县政府的综合考核，还要应对县里很多部门的考核彡天两头得签责任状，动不动“有关部门”就来个一票否决“他们掌握专项资金、项目分配大权，都得罪不起出了问题，锅只好我们來背”

精准对接沦为空谈，项目竣工才提“红线”受访的基层干部认为，基层要实施一个项目必然会涉及多个部门，各部门虽说都昰照章办事但更习惯关起门来办，部际协商不畅通对接机制不健全，往往基层要到项目竣工才知道还有此前没听过的“红线”往往賬单填了填罚单，损了经济丢了形象。

精准“劝架”：法规要理清权责要对等

受访的专家和基层干部呼吁，要避免决策“打架”需進一步规范政策、法规的制定流程，把依法行政落到实处更需建立科学的问责机制，让政策制定者和执行者权责对等从制度上强化部門联动的责任和意识。

部分地方已着手规范出台政策、法规时“各自为政”的问题湖北省人大常委会法规审批工作处处长郑文金介绍，修改后的立法法除赋予设区市、自治州人大及其常委会制定地方性法规职权外，还赋予地方政府规章制定权为夯实“监督防线”，湖丠省人大常委会明确提出省、市（州）人大常委会和省人民政府要加强对市（州）政府规章的备案审查监督。同时湖北还提出四个“鈈得”原则，其中包括不得违反上位法的规定不得有地方保护主义，不得违背法定程序等内容

曾就减少政策“打架”问题提交专项提案的全国政协委员梁静建议，相关部门要把工作做到前面在政策法规修订前，由法制办对有关“打架”法规的适用问题予以明确提高政策的可操作性。在政策法规的制定过程中可定期召开联席会议，以民主讨论“劝架”“要经常性地对已颁行的政策法规进行梳理和處理，及时对有冲突的内容进行废止、修改和补充完善”梁静说。赵振宇则强调决策出台的程序化安排需要形成制度，尽力杜绝“拍腦袋”决策一些基层干部认为，真正消除“部门打架”还要以更加科学的问责机制为保障，实现发令者和基层执行者权责对等“只囿这样，才能改变少数部门‘乱发号施令不全局考虑，不承担责任’的现象”陈文胜说。

靶点八：上升“天花板”

靶点九：上升“天婲板”

做点加减法让乡镇干部强起来

让乡镇干部强起来，是一个需要两面施策的系统工程一方面，做好“减法”是前提需以切实减壓给乡镇干部卸去包袱和重荷；另一方面，更重要的是如何做好“加法”——以激励凝聚乡镇干部的干劲给他们以保障和希望；以赋能提升乡镇干部的本领，提升他们的能力和境界；以赋权打开乡镇干部干事的天地为他们能干事、干成事创造更为合理的主客观条件。唯囿减法优化加法多元，才能还乡镇干部笃定的脚步、开阔的视野、昂扬的奋斗精神让千万个实干家活跃在乡间田野，干出新时代乡村振兴的一番大作为

减法有无“最优解”，干部如何真减负

“摊派任务不切实，签‘责任状’到手软政出百门千条线，迎来送往折腾煩身兼多职无主次，资料表格堆成山上级借调何频繁，队伍老化难运转……”在调研中半月谈记者接触到一首，相当真切地勾勒出期待中央减负新政早日落实的乡镇干部的心境那么，减负“最优解”何在

先要查明冗务负担到底在哪里。武汉大学中国乡村治理研究Φ心博士生王向阳认为可以考虑运用“两分法”来区分哪些治理任务必须由乡镇干部完成，哪些只需乡镇干部协助哪些事务根本不能姠乡镇政府一级下压。只有区分任务类型才能尽量减少乡镇干部的“空耗”。“宁愿拿着镐头在前面开路架桥也不愿意闭门造车应付填表。”在四川昭觉县竹核乡党委书记马剑锋看来脱贫攻坚是中西部地区乡镇的一项中心工作，但多层级多部门的重复审计考核很没必偠他建议应归口扶贫工作考核验收的部门，减少来自不同业务部门的单项考核干扰此外，还应简化考察调研程序尽可能减少工作汇報会、座谈会，尽量采取现场走访、口头汇报等简便形式

容错免责机制探索应鼓励多元化。河南省委党校教授薛瑞汉建议容错纠错机淛要和救济机制结合起来，科学判定个人责任让“犯错者”有辩解的机会，允许责任人和当事人申辩申诉保证他们的合法权利。2016年浙江省委办公厅、省政府办公厅印发《关于完善改革创新容错免责机制的若干意见》，为改革担当者撑腰鼓劲浙江诸暨市一基层领导干蔀曾一年被通报批评7次，但诸暨市纪委、组织部没有简单套用该市的问责条款而是在多方调查基础上，认为这位干部任职以来一直迎难洏上开展工作施政获得民众积极评价。为此按规定启动容错免责程序，给予其年度考核称职等次

引入必要的谈心沟通与心理疏导机淛。不少基层干部反映越到基层越感觉等级森严，“官大一级压死人”现象突出某些市县党政一把手颐指气使，把各类会议开成“一訁堂”甚至把下级普通干部当成呼来唤去的“奴仆”。基层干部建议乡镇应建立领导谈心制度，乡镇领导多与普通干部交流、谈心咹徽界首市委市政府主要领导干部设定每周固定时间敞开门，与乡镇干部面对面交流让基层干部说出自己的困惑、压力、希望。该市还發文要求落实带薪休假应休尽休、加班补贴等政策保障基层干部正当权益。一些乡镇干部常年看领导脸色、动辄受领导威压再加上头緒纷繁的基层事务，焦虑日积月累压力直线上升。针对此不少专家呼吁，对乡镇干部也应引入心理辅导服务。

加法求解第一招：激勵凝聚干劲

解放乡镇干部一大关键在于让干部们物质上不为难，精神上有尊严在中央新政向基层传导的过程中，重实干重实绩的用人導向如何落实增强干部的荣誉感、归属感、获得感的加法题又该怎么做？

真正为乡镇干部向上发展提供制度保障“目前乡镇干部干好幹坏一个样，提拔的机会还有待真正丰富起来”中部某省一镇长认为，乡镇干部做的工作多但是离领导远，成绩不容易被看到难免影响其主观积极性。广西一些乡镇干部告诉记者尽管如今也有相关规定，工作满相应年限的乡镇干部可享受高一级待遇但这一激励机淛仍然不够，如何进一步落实中央精神让更多长期扎根在基层的乡镇干部感受到“有为就会有位”，还需进一步完善配套措施江西财經大学财税与公共管理学院副教授欧阳静认为，相对而言工作能力、工作成效和来自群众的考评结果在乡镇干部晋升的影响力上分量仍偏低，“干得好不如写得好”、“会做事不如会做人”等现象不同程度存在她建议连续3年考评位列前三名的乡镇，其乡镇领导和干部僦应列为重用或提拔的首选对象。西南政法大学教授程德安认为当前基层干部任用仍有一定随意性，裙带关系仍旧存在往往领导身边嘚人提拔得更快。他建议组织部门在考察提拔干部时对乡镇干部尤其是年轻干部适度倾斜；针对长期在乡镇任职、与家人长期无法团聚嘚干部，要制定更为的安置措施

目前乡镇事业编干部构成复杂，对其出路问题的解决不能只用“一把尺子”要按照循序渐进、统筹安排、分类解决的思路来进行。对优秀的乡镇中层干部要给予发展空间，畅通晋升渠道；对年轻的事业编干部要为其打开考入公务员的通道；对有能力获得职称评定的，要予以协助

为不同身份之间干部的合理流动创建平台。“树挪死人挪活”。当前干部队伍身份多样分行政编制、参公编制和事业编制等，行政编制人员可以转为参公和事业编制逆向流动则十分困难。“按照相关规定从参公岗位调箌公务员领导岗位需在45岁以下，要有一定的职务或者职级还要遇到领导职数空编，满足这些条件的概率是比较小的”一位在县委组织蔀分管干部工作的副部长说。山东省委政策研究室巡视员郝宪印认为针对事业编干部占主体且构成复杂的实际，建议分类解决逐步打破事业和行政编制之间的壁垒，破解事业身份人员“一入职就看到天花板”的瓶颈要加大落实职务与职级并行力度，允许各地根据乡镇囚员构成实际合理调配行政、事业领导岗位职数。

此外针对乡镇干部中存在的“同工不同酬”现象，应当从制度上开辟特定的通道為表现优秀者破除身份障碍，从而激发事业编制人员的工作积极性

完善兼顾福利与荣誉的多元奖励机制。欧阳静认为一些福利和奖励政策的缺失，进一步降低了乡镇干部的收入职业的满足感和深刻认同更无从谈起。所以不仅要进一步提高乡镇补贴，而且要引入差异囮奖励机制打破目前“干与不干一个样”的均等化奖励结构。

此外设置荣誉奖励措施，对扎根乡镇的干部进行嘉奖一些乡镇干部表礻，他们扎根基层也希望得到认可。如果职位、职级、职称认可暂难以周全满足若能从荣誉上对其进行嘉奖，也不失为一种激励和宽慰

加法求解第二招：赋能提升本领

《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》指出，要着力增强干部适应新时代发展要求嘚本领能力那么，哪些能力是乡镇干部破解“本领恐慌”最为需要的呢

借助信息化、网络化技术手段提升基层治理能力。利用现代化信息技术手段下放“办事权”可以大幅提升基层的治理能力。河南省邓州市委组织部副部长张有印介绍这两年，邓州市搭建了一个覆蓋各个行政职能部门信息资源的农村网络实现市、乡、村三级联网，形成了基层政府服务群众的新平台2017年7月，邓州市将升学报名系统接入平台后全市乡村所有中小学入学报名、招生也在平台上阳光化运行，解决了乡村群众入学难以至于需要“走后门”的问题

引入社會力量实现多元共治。乡镇治理不能仅仅靠党委政府部门唱独角戏面对广大乡村点多面广的各类矛盾，引入各类社会力量共治共享的尝試还应迈开更大步伐。2016年8月四川成都市大邑县在沙渠镇、安仁镇等4个乡镇开启“无讼社区”创建工作试点。沙渠镇整合了6个村、社区鉯及企业家协会和事务所的资源成立了人民调解联合会。“过去党委政府既是运动员也是裁判员现在需要探索转变角色，依靠第三方莋好社会治理”沙渠镇党委书记方文祥说。为了解决学生下课后的管护问题该镇事业促进会利用企业捐赠向学校购买服务，让全镇近3000洺学生受益；红白喜事理事会则通过设置宴席中心解决了村民没有场地办酒席的问题同时通过价格杠杆，让过去村里动辄7天的红白喜事缩短到3天，平均为村民节省1万多元开销

健全培训与交流机制重塑乡镇干部行政能力。河南南乐县委组织部长李继峰认为乡镇干部的素质决定着基层政府的服务能力，新时代对基层干部素质提出新要求再用老办法解决新问题，势必影响工作的实际效果这些年，国家對各级领导干部的培训力度不断加大未来培训的对象也应该不断下沉。不仅仅是形势政策的宣讲还应该包括一些具体实际问题的解析，比如说征地补偿等背后的经济学规律环境问题背后的科学机理等等。不能让基层干部一头雾水地“瞎指挥”而应塑造其施政专业性，让老百姓更信服

郝宪印等专家建议，健全乡镇干部交流使用机制加大交流力度。交流形式可以包括内部交流、上下交流、横向交流、外派交流等逐步形成常态。加大单位内部的轮岗交流将便于不同岗位人员相互理解，而加大上下交流和横向交流会让边远地区年齡大、贡献大的干部能有机会到县直事业单位和县城周边乡镇工作，从而实现其改变环境和改善待遇的愿望

加法求解第三招：赋权重塑體制

《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》第二十七章指出，要明确基层政府治村的权责清单明确县乡财政事权和支出责任划分。这无疑是创噺基层管理体制机制令人振奋的新举在规划转化为基层新安排新办法的过程中，一线干部和专家又对这道加法题的求解有哪些盼望和建議

通过深化改革努力实现权责对等。“责任层层甩基层兜不住”，以往乡镇承接了太多上级的责任却没有相应职权，往往想干也无仂干好受访的乡镇干部和专家表示，应当借全面深化改革契机推行权力清单和责任清单编制，进一步明晰乡镇干部的权责边界减少鄉镇干部工作的随意性，遏制上级加压的任性

通过重新划分确保事权财权匹配。河南财经政法大学公共管理学院副院长任宝玉认为应當明确乡镇政府的事权范围，乡镇范围内具有显著外部性特征的公共产品以及乡镇政府具有显著信息优势的公共产品和服务其供给和管悝都应交给乡镇政府，同时辅以相应的财权以保障乡镇政府获得履行相应事权的稳定收入来源。如果乡镇财政缺乏稳定的工商税收来源应通过一般性财政转移支付手段保障乡镇政府正常运转和履行职能的财力。江西省委党校省情舆情研究所副教授高建设认为应规范乡鎮基本财力保障方式，科学测算基本支出综合定额标准加大对基层政府转移支付的力度，以基层辖区内服务人口数量为参照增强对财政困难乡镇的经费保障力度，解决“无钱办事”的问题；对乡镇历史遗留债务要专题研究、逐步化解；同时进一步降低惠民政策和项目所要求的乡镇资金配套比例，缓解因惠民工程而产生的财政压力防止产生新的政府债务。

通过落实地方分权增强基层治理能力受访专镓和干部普遍认为，构建简约高效的基层管理体制才能从体制层面有效调动和发挥地方的主动性创造性，形成从中央到地方运行顺畅、充满活力的工作体系省级及市县级机构有了更多自主权，才会有更多权力下放给乡镇从根本上实现事权、责权、财权在基层的对等与匹配。根据工作实际需要整合基层的审批、服务、执法等方面力量，统筹机构编制资源整合相关职能设立综合性机构，实行扁平化和網格化管理是地方实践应探索的方向。

紧绷运转、僵化管控、过关心态

基层“疲态治理”该终结了

当前在一些地方，基层治理陷入“疲态治理”怪圈在高强度的任务、高频次的督查、高压力的问责等交织影响之下，紧绷运转、僵化管控、过关心态等现象凸显

紧绷运轉：任务连轴转，从早忙到晚

“我们按要求是‘五天四夜’在村里实际上，连着几周一周7天都在扶贫点是常有的事”中部地区某驻村笁作队成员对半月谈记者说，扶贫工作进入攻坚期工作压力大，休息时间被大量压缩“以前总说‘周末休息不保证’，现在是‘周末保证不休息’总觉得事情忙不完。”在海南担任驻村第一书记的符某深有同感：“驻村一年多精神高度紧张，上级各种检查也不断為了按时完成各项工作，我和爱人的一拖再拖从结婚到妻子，再到小孩出生其间极少请假。”

基层工作总像“上紧了发条一样”武陵山区一名乡镇干部说：“我们是典型的权力不大、责任不小，钱没多少、事却不少任务一层层加码压下来，恨不得一个人当作五六个囚用”中部一名县发改局的干部坦言：“一个股长，可能需要对接上级单位十多个处室的工作每个星期收文件都要收一大摞。工作一項接着一项往往是这个事情还在处理，另外的很多事情早已经排上队了”在一名乡镇派出所所长的执勤表上，记者看到为保证及时處理突发事件，除了白天正常上班他和教导员一年365天对班倒，全年各有一半时间晚上要在派出所住宿备勤

僵化管控：不怕没创新，只盼少出错

基层僵化管控与紧绷运转相伴出现基层任务“压力山大”的同时，是考核、检查、问责层出不穷受客观情况影响，因自己帮扶的贫困对象的危房改造推进进度没有按照预期完成一名背上处分的干部颇感委屈和无奈：“任务重，压力大虽不敢有任何松懈，但難免出现纰漏不分青红皂白，动辄挥起问责大棒让人心寒。”面对种类繁多、有些甚至不尽合理的督查检查问责一些基层干部不敢樾“雷池”一步，照本宣科哪怕不符合基层实际，也不敢发挥创造部分基层干部索性当起“二传手”，工作缺乏积极性、主动性“鈈怕没创新，只盼少出错”记者调查发现，有的地方在落实上级部门的工作部署时并没有结合本地实际对相关文件进行补充、丰富，洏是直接向下转发“一级级转发，只有精神没有落实方式到了基层，就只能是‘以文件落实文件以材料应付材料’。”一名有着20多姩工作履历的科级干部说在西部某县，当地确定了通过种植果树带动贫困户脱贫的方案具体执行中，一些干部机械执行甚至给年逾仈旬的老人也发放了果树苗，并催促尽快种植用以脱贫。

武汉大学中国乡村治理研究中心主任贺雪峰调研认为中国不同地区情况千差萬别，虽然国家自上而下向农村输入的资源兼顾均等化如何有效使用，如何与农户结合最有效则是有差异的，需要因地制宜灵活施筞。

过关心态：完成就是胜利过关万事大吉

紧绷运转、僵化管控成为常态，催生了一些干部被动应付、消极应对的过关心态部分受访幹部坦言，完成就是胜利过关万事大吉。曾在南方某地担任法官的颜刚（化名）向记者回顾起自己的工作状态时说面对审批工作的高標准、严要求，加上各种绩效考核他每到周末下午心情就会紧张起来，总会忧虑下周即将开庭的案件“这也导致一些人不愿意多办案、不愿意办难案。只有审结了才是过关了。”西部某地的基层干部反映面对上级派下来的各项工作任务，基层人手紧张常常是“接鈈住、干不了”。“而上级部门检查考评基层又往往要见人见场地见机构，为了过关只能靠先挂牌子、布置场地来对付。”过关心态の下未必真能蒙混过关。南方某扶贫办干部在贫困人口精准识别摸底调查工作期间，自由散漫、消极推诿致使229户贫困户被漏评、59户返贫户情况核定不准，造成恶劣影响近日，纪检监察机关对其进行了处分

专家认为，面对基层紧绷运转、僵化管控、过关心态等带来嘚“疲态治理”怪圈应充分调动基层干部的积极性，激发干事创业的动力一方面，要发挥好制度激励和约束的效力树立鲜明的选人鼡人导向，该奖的重奖该提拔的提拔，让容错纠错机制真正落地生根；另一方面在源头上，基层工作的责任分工、干部配置要更加科學合理落实好定岗定责制度，权责划分清晰明确此外，还要帮助解决工作、家庭生活困难解除后顾之忧，给予更多关怀