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旅游法立法：三十年磨一剑
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　　中广网北京4月25日消息 全国人大常委会办公厅4月25日在人民大会堂浙江厅举行新闻发布会，有关方面负责人回答新通过的旅游法草案的有关问题。
　　全国人大常委会委员、全国人大财经委副主任委员尹中卿说，“三十年磨一剑”的比喻很形象，也很贴切。1982年，国务院有关部门就着手起草旅游法。1988年，旅游法曾列入七届全国人大常委会立法规划。由于我国旅游业刚刚发展起来，各个方面对旅游立法涉及的一些重要问题认识不尽一致，旅游立法一直没有提上正式议程，我们“起个大早，赶个大晚”。在我看来，旅游法现在出台，可以说是应运而生，恰逢其时。既有“天时”之需，也有“地利”之便，还有“人和”之力。
　　所谓“天时”：一是社会上要求制定旅游法呼声很高。据统计，从八届全国人大一次会议至十一届全国人大五次会议，共有1400多名代表和3个代表团提交48件议案，建议制定旅游法。同时，还有许多代表提出意见和建议，希望尽快制定旅游法。二是我国经济社会发展迫切需要。长期以来，我国主要依靠投资拉动和出口带动来发展经济，2008年国际金融危机的冲击，表明这种发展方式再也难以为继。旅游业作为现代服务业的龙头，涉及范围广，消耗资源少，带动系数大，创造就业多、综合效益好。发展旅游业成为转变经济发展方式、调整经济结构、实现科学发展的必由之路。近几年来全国上下都高度关注旅游业发展。全国人大常委会先后听取并审议了国务院“关于加快发展服务业工作情况的报告”、“关于旅游业发展工作情况的报告”，国务院发布了“关于加快发展旅游业的意见”，27个省(区、市)把旅游业确定为支柱产业或主导产业。
　　所谓“地利”：一是旅游业发展为旅游立法奠定了现实基础。改革开放以来，我国旅游业从小到大，由弱变强，国内旅游市场规模已经居全球第一位，接待入境旅游和公民出境旅游居全球第三位，旅游外汇收入居全球第四位。实现了历史性跨越发展。现在老百姓都富裕起来了，旅游意愿和能力明显增强，出游人数越来越多。二是旅游法制建设为旅游立法提供了法制基础。近年来，国务院先后制定了“旅行社条例”、“导游人员管理条例”、“中国公民出国旅游管理办法”等3个行政法规，有关部门制定了30多件行政规章，全国31个省(区、市)人大也制定了“旅游条例”或“旅游管理条例”。
　　所谓“人和”：一是采取超脱的立法模式。旅游产业链条长，仅靠国家旅游局立法十分困难。这次由全国人大财经委牵头起草，组织国家发改委、国务院法制办、国家旅游局等20多个部门和有关专家一起进行。在调研起草过程中，我们站在中立位置上，公允地协调各个部门的分歧和争论，在矛盾焦点处砍一刀，竭力避免部门色彩，特别重视对旅游者、旅游经营者及其从业人员，以及行政相对人的保障。同时，我们又主要依托部门力量，促成法律草案尽量完善、尽早问世。二是全国人大常委会高度重视。旅游法草案经过两届全国人大常委会3次审议，法律委员会、法制工作委员会做了大量工作，充分吸收了常委会组成人员和各方面意见，草案稿越改越好。仅这次会议就有100多人发言，许多意见都反映到草案之中，刚才获得高票通过。新一届人大常委会迅速进入角色，实现了第一部法律“开门红”。
　　长期以来，党和国家一直重视旅游业发展。随着我国经济持续较快增长、居民收入和生活水平逐步提高，旅游业已经进入新一轮快速发展时期。旅游法颁布实施，对于促进我国经济社会平稳较快发展和人的全面发展，具有举足轻重的作用。具体说来，一是有利于转变旅游发展方式、调整旅游产业和产品结构；二是有利于规范旅游市场秩序、保护旅游者和旅游经营者合法权益；三是有利于协调行业管理关系、促进旅游业及相关行业发展；四是有利于把旅游业培育成为国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业，使我国从旅游大国发展成为旅游强国。
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??????????《旅游法》第三十五条的理解和适用
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&&& 《中华人民共和国旅游法》（以下简称《旅游法》）公布至今已有3个月的时间，旅游业内掀起了学习、贯彻的高潮。《旅游法》距离今年10月1日起施行，还有二个多月时间，但今年10月份的出境游产品已进入制作发布期，产品中的购物和自费项目，因《旅游法》第三十五条的规定，令许多旅行社既不想放弃、又怕违法被罚，不知如何应对，纷纷前来旅游协会向王律师咨询。为帮助旅游从业人员正确学习、贯彻、理解、适用第三十五条的规定，我根据《旅游法》及其《解读》，释义如下：
&&&& 一、&旅行社不得以&零负团费&模式开展经营活动。
&&& &零负团费&并不等同低价团，它是旅游业界的一种操作流程。在组团社发团到目的地由地接社来接待的时候，就应该把团费中的属于地接社的服务费用、酬劳交给地接社，但实际操作中组团社一分没交。这样的时候，旅游者过去了，地接社还是接待，这就形成了对地接社的&零团费&。所以零负团费说的是组团社和地接社的支付关系，甚至是地接社向目的地的导游&卖团&的关系。同样的道理，&负团费&就是指组团社在把旅行团发给地接社的时候，不仅不支付地接社的服务费用，地接社还要给组团社按人支付人头费。这个时候，就形成了地接社的&负团费&。为了收回成本，填补成本亏空，继而赚更多的钱，地接社，目的地的导游们就总是强迫游客购物、诱导游客改变旅游行程、参加另行付费的项目，如潜水、滑翔伞、骑马，问题归根到底都绕不开涉事人员试图通过这些行为来给自己获利，填补自己的成本，再去获得利润。造成当前&零负团费&问题愈演愈烈，导致旅游市场恶性竞争，乱象丛生。
&&& 为重塑健康的旅游市场，旅游法第三十五条第一款规定：&旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动，诱骗旅游者，并通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益。
&&& ●正确理解&不合理的低价&：
&&& 低价是低于成本的价格，有不合理的低价，反之也有合理的低价。有时，旅行社正常的促销，一定事先有方案，这个方案要留存好；产品的价格是否合理，每一个旅行社都有自己的成本，都有自己的渠道来控制成本。旅行社须在有关部门调查时，可以举证说明其促销低价的合理性（如旅行社当年批量采购机票的总成本已在前期经营中摊入回收，因所余票等可自行定价而形成的团费报价降低，或者旅行社将景区、住宿酒店向其集中支付的奖励性款项作为促销补贴等）。旅行社无法举证低价的合理性，就是不合理的低价，俗称&零负团费&。
&&& ●正确理解诱骗旅游者：诱骗旅游者即诱导、欺骗旅游者，包括以下情形：
&&& 一是旅行社以不合理的低价诱导旅游者报名参团；
&&& 二是隐瞒不合理低价的事实真相，不向旅游者明示团费低于经营、接待和服务成本费用；
&&&&三是隐瞒购物场所、自费项目的真实情况，如该购物场所所售商品价格与当地社会平均水平的真实差异等；
&&& 四是不向旅游者披露，旅行社将因其消费而获取利益的事实。
&&& 凡具有上述情形之一的，即构成诱骗旅游者。
&&& ●如何理解不正当利益：
&&& 不正当利益既包括回扣、&人头费&等形式的货币利益，也包括非货币的有形的或无形的利益。由于是诱惑旅游者和不正当利益的性质，旅行社无论公开或私下收取，无论是否入账，均属非法所得。
&&& 二、旅行社不得指定具体购物场所，不得安排另行付费旅游项目。
&&& 旅游法第三十五条第二款规定：&旅行社组织、接待旅游者，不得指定具体购物场所，不得安排另行付费旅游项目。&
&&& 上述第二款规定，从旅行社获取不正当利益的操作手段上作出禁止，斩断旅行社与相关经营者之间的非法利益链条，即&不得指定具体购物场所，不得安排另行付费旅游项目&。
&&& 不得指定具体购物场所，即旅行社不得以明示、暗示的方式，采取直接或变相安排的手段，要求或引导旅游者到旅行社确定的场所购物。也包括旅游者购物安排在内的参观、产品介绍活动，旅行社也不得指定。
&&& 不得安排另行付费旅游项目，即旅行社不得在旅游行程已具体安排、且包含在团费内的旅游项目、活动之外，安排或者要求旅游者参加需要其再支付费用的旅游项目或者活动。
&&& ●&&零负团费&经营模式下，旅行社选择的购物店，绝大多数只接待团队旅游者，当地居民不会在这种商店消费，这类商店的商品价格远高于当地市场正常水平，其本质是经营者正常价格的基础上价外加价，将增加出的部分价款支付给旅行社，属于不正当利益。
&&& ●当地居民公共商业购物区，不属于指定具体购物场所（如奥特莱斯或法国老佛爷，商店均面向社会公众服务）。经过调研，奥特莱斯或法国老佛爷商品价格不仅公开、透明，更是公平合理的，同一商品在不同商家价格差异不会太大，商店给予旅行社的费用，不是通过商品加价得到的，而是原来的商品价格不变，是在其价内让利支付的，不属于不正当利益。
&&&&三、购物、自费项目的除外情形及要求
&&& 旅游法第三十五条第二款，但书规定：&但是，经双方协商一致或者旅游者要求，且不影响其他旅游者行程安排的除外。&
&&& 这是对旅游法第三十五条第二款的禁止行为规定了除外情形，符合旅游的&吃、住、行、游、购、娱&六要素，符合旅游者对购买当地特产、纪念品和另行付费项目的个性化需求。但这是给旅游者开的口子；而不是给旅行社开口子。
&&& ●今年十一开始，旅游合同中不得指定具体购物场所，旅行社只有经过与游客协商一致的过程，并落实在&补充协议&中，才能安排具体场所购物或另行付费项目。但是，必须符合以下二大前提限制：
&&& （一）、经双方协商一致或者旅游者要求：
&&& 旅游者提出具体要求的，旅行社可根据实际情况的可行性，确定安排与否。旅行社提出建议的，必须向旅游者披露购物场所、自费项目所有真实情况，包括购物场所的名称、自费项目的内容和价格，以及购物、自费项目的时长，等等，且在不得有诱骗旅游者的情形下，与旅游者协商一致。（诱骗旅游者的情形见前述的四种情形）
&&& ●当旅游者不同意相关建议、安排，组团社不得拒绝签订合同，也不得为此提高团队报价。即使旅游者同意的，组团社也不得减少团队报价，并需就此向旅游者说明，即不管是否参加，团费不变。
&&& （二）、不影响其他旅游者行程安排：
&&& 组团社和地接社必须对不参加购物、自费项目活动的旅游者作出合理安排，不能造成这部分旅游者的时间浪费。
&&& ●让不参加相关活动的旅游者在购物、自费项目场所外较长时间等候，即属于时间浪费。
&&& 四、旅行社违反规定的应承担退货、退款的责任及严厉处罚，涉事导游、领队、有关管理人员可最高处以三年禁业重罚，记入信用档案，向社会公布。
&&& 旅游法第三十五条第三款规定：&发生违反前款规定情形的，旅游者有权在旅游行程结束后三十日内，要求旅行社为其办理退货并先行垫付退货货款，或者退还另行付费旅游项目的费用。&&&
&&& ●遇旅游者投诉旅行社违反前款规定，要求旅行社退货并先行垫付退货货款，或者退还另行付费旅游项目的费用时，旅行社必须举证经过与游客协商一致的过程（举证旅行社尽到了披露义务和没有诱骗的四种情形），以及在&补充协议&中的约定；否则，旅行社就应承担退货、退款责任及严厉的处罚。
&&& 违反第三十五条规定的，旅游法第九十八条、一百零三条、一百零八条规定了严厉的处罚：由旅游主管部门责令改正，没收违法所得，责令停业整顿，并处三万元以上三十万元以下罚款；违法所得三十万元以上的，并处违法所得一倍以上五倍以下罚款；情节严重的，吊销旅行社业务经营许可证；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，没收违法所得，处二千元以上二万元以下罚款，并暂扣或者吊销导游证、领队证。被吊销导游证、领队证的导游、领队和受到吊销旅行社业务经营许可证处罚的旅行社的有关管理人员，自处罚之日起未逾三年的，不得重新申请导游证、领队证或者从事旅行社业务。对违规的旅行社及其从业人员，旅游主管部门和有关部门应当记入信用档案，向社会公布。
&&& 五、旅行社实际操作中面临的问题和应对措施
&&& （一）旅行社在实际操作中，会遇到二个问题:
&& &一是，极少数旅游者在签订合同时选择了具体场所购物和另行付费项目，导致旅行社在实际组织中因成本问题无法安排；
&&&& 二是，对于不参加具体场所购物和另行付费项目的旅游者安置不当极易引发纠纷。
（二）旅行社在实际操作中，可采取二种措施:
&&&& 一是，通过约定&生效条件&来规避因参加人员少而难以阻止造成旅行社违约的发生。比如约定&达到10名旅游者参加时，旅行社予以组织&等。
&&&& 二是，经协商一致或者旅游者要求，安排具体场所购物和另行付费项目时，不得影响其他旅游者行程安排。旅行社不得将不参加的旅游者随意安置等待；应在签订合同时向旅游者说明不参加时的行程安排，在旅游产品设计时就要考虑这个时间段的安置措施。
&&& 综上所述，根据第三十五条的规定，旅行社原来&零负团费&经营模式下的旅游产品，亟需升级换代，向半自助团队游和自助游产品发展，走上一条更为积极、健康的发展道路。
王立群律师撰稿
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10555字(514/0)
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强国社区-人民网旅游法释义：第三十条
颁布时间：
栏目：旅游法释义
关键词：第三 旅游 旅行社 许可 经营 业务 转让 行政 规定 出租
　　【法条】
　　第三十条　旅行社不得出租、出借旅行社业务经营许可证，或者以其他形式非法转让旅行社业务经营许可。
　　【释义】
　　本条是关于旅行社不得出租、出借许可证和非法转让许可的规定。
　　本条规定是对行政许可法有关制度的衔接，是对《旅行社条例》有关制度的延续。行政许可法第九条规定，&依法取得的行政许可，除法律、法规规定依照法定条件和程序可以转让的外，不得转让&。根据第八十条的规定，被许可人涂改、倒卖、出租、出借行政许可证件，或者以其他形式非法转让行政许可的，行政机关应当依法给予行政处罚;构成犯罪的，依法追究刑事责任。《旅行社条例》第四十七条也专门对旅行社转让、出租、出借旅行社业务经营许可证的行为作出了处罚规定。行政许可是行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。由于被许可经营时需要具备一定的条件，对经营人有特定要求，因此，准予特定的人从事符合法定条件的活动主体和对象不可擅自分离。如果允许旅行社业务经营许可资质可以自由出借、出租或转让，将会使依法设立的旅行社业务经营许可制度流于形式。但在实践中，仍有一些旅行社以旅游业界俗称的&承包挂靠&等形式非法转让旅行社业务经营许可，这种行为使大量原本没有取得旅行社业务经营资质的企业或个人，非法从事旅行社业务，损害了合法、正规取得许可的旅行社的利益，扰乱了旅游市场秩序，也导致旅游者权益受损的现象大量出现。需要强调的是，在具体执法过程中，对违法出租、出借和转让旅行社业务经营许可的行为存在取证难的问题，但这并不能成为容忍这种违法违规行为的理由。本法做出的规定就是要对这种违规行为的严厉查处。
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第A3版：视点
第A1版 要闻
第A2版 综合新闻
第A3版 视点
旅游法立法“三十年磨一剑”
旅游法最大聚焦点是以人为本“零负团费”将被遏制景区门票涨价问题将得以解决建立健全旅游综合协调机制
解读旅游法 十二届全国人大常委会第二次会议4月25日表决通过旅游法。在当天全国人大常委会办公厅举行的新闻发布会上，全国人大常委会相关组成人员、国务院有关部门负责人就旅游法立法的相关问题进行了解读。 据全国人大常委会委员、全国人大财经委副主任委员尹中卿介绍，早在1982年，国务院有关部门就着手起草旅游法。1988年，旅游法曾列入七届全国人大常委会立法规划。 在他看来，旅游法现在出台，可以说是应运而生，恰逢其时，既有我国经济社会发展迫切需要的“天时”之需，也有旅游业发展为旅游立法奠定现实基础的“地利”之便，还有全国人大常委会高度重视的“人和”之力。 尹中卿说，旅游法草案经过两届全国人大常委会3次审议，充分吸收了常委会组成人员和各方面意见，仅这次会议分组审议时就有100多人发言，许多意见都吸收到草案之中，最终获得高票通过。 尹中卿表示，旅游法颁布实施，有利于转变旅游发展方式、调整旅游产业和产品结构，有利于规范旅游市场秩序、保护旅游者和旅游经营者合法权益，有利于协调行业管理关系、促进旅游业及相关行业发展，还有利于把旅游业培育成为国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业，使我国从旅游大国发展成为旅游强国。 旅游法最大聚焦点是以人为本 全国人大常委会法工委经济法室主任王超英认为，这部法最大的一个聚焦点就是以人为本，保护旅游者的合法权益。 王超英表示，这部法律重在规范旅游经营和旅游合同，但很多内容都是保护旅游者权利的，比如订立合同、对合同违约责任的规定、旅游者怎么去追偿等。在旅游安全这章中，最重要的安全保护就是旅游者的安全。旅游监督管理一章关于旅游者投诉、有关主管部门进行执法监督，也是对旅游者权益的保护。 “零负团费”将被遏制 如何采取措施杜绝旅游中的“零负团费”，是广大旅游者一直关注的焦点问题。国家旅游局副局长杜一力说，“零负团费”就是以低价招徕，通过诱骗、欺骗的方式强迫消费者购物、强迫消费。 她认为，旅游法明确了低价招徕、强迫购物等不恰当的途径获取利益的一系列经营行为非法，同时从旅行社、导游以至于其他经营者等各个环节明确了旅游市场规则和行为规范。 杜一力还认为，旅游法中旅游服务合同一章，按照旅游市场规律，明确了旅游者与旅行社、旅行社与其他旅游经营者之间的民事权利义务，这应该是治本之策。 景区门票涨价问题将得以解决 针对公众关注的湖南凤凰古城收费问题，国家发改委社会发展司司长王威表示，随着旅游法的实施，关于景区门票的一系列问题将得到妥善解决。 王威说，自然文化、珍贵遗产，一个是大自然的杰作，一个是祖先的遗作，应该是全体中国人民甚至是全世界人民都应该享受的。我们不应该以有钱没钱来划线，希望大家都能领略、感受这些杰作。总的讲，将来一定会逐步降低门票价格或者实行低票制。 针对一些景区近来大幅上调门票价格的现象，王威说：“景区现在涨价确实存在，原来发改委有过规定，三年之内不得涨价，但是现在有些景区把三年不得涨价变为三年必涨价，实际上有违我们的初衷。” 他表示，作为价格主管部门，国家发改委在景区门票价格问题上一直是站在消费者的立场上，一直希望能够控制门票的过快增长，“门票不能够成为小集团或者个人牟取利益的工具，还是应该让大自然和我们祖先留下的美好资源能够服务于广大人民群众。” 建立健全旅游综合协调机制 据尹中卿介绍，旅游业是一个长链产业，涉及吃、住、行、游、购、娱六大环节，涉及国务院20多个部委，还涉及110多个产业，但现在的旅游业行政管理体制却面临着“小马拉大车”的问题。 另外，旅游市场监管还存在多头执法，旅游者在旅游过程中遇到问题常常投诉无门。 因此，旅游法明确规定，国务院建立健全旅游综合协调机制，对旅游业发展进行综合协调。县级以上地方人民政府应当加强对旅游工作的组织和领导，明确相关部门或者机构，对本行政区域内的旅游业发展和监督管理进行统筹协调。 尹中卿表示，这样的法律规定，有助于加强政府对旅游发展的综合协调，加强对旅游市场的管理及监督。 杜一力则表示，如果能够按照旅游法加强政府监管，同时完善市场规则，进行规范性调整，旅游市场将实现优胜劣汰。
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