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叶兴庆：承包权与经营权分离需坚持三条底线
第一财经日报 邵海鹏
土地产权在集体所有权和笼统的承包经营权之间不断地分割，并且分割的天平不断向农户的土地承包经营权倾斜。
改革开放35年来，中国农村长期坚持，并且不断完善“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”的基本经营制度。这其中包括两次土地权利的分离。
第一次是将土地承包经营权从土地集体所有权上分离出来，实现“一权变两权”；近年来，随着土地流转的增多，土地的承包权与经营权分离，又实现“两权变三权”。
去年12月23～24日，中央农村工作会议提出，农业新的发展趋势，对完善农村基本经营制度提出了新的要求，要不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式，落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权。
“土地产权在集体所有权和笼统的承包经营权之间不断地分割，并且分割的天平不断向农户的土地承包经营权倾斜。这是35年来，农村基本经营制度演进的基本趋势。”1月7日，国研中心农村经济研究部部长叶兴庆接受《第一财经日报》专访时如是表示。
合同关系变为国家赋权
相对于人民公社“大锅饭”，“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”的劳动分配方式显然更加吸引农民。叶兴庆认为，大包干的本质意义实际上就是调整农民、集体、国家之间的收入分配关系。
“两权分离”后，由于土地的承包经营主体和实际的经营者是高度统一的，弊端并没有暴露出来。但是，随着工业化、城镇化的深入发展，农民大量转移，承包主体和经营主体不断分离，农业经营体制创新日趋迫切。
叶兴庆表示，在这个时候，仍然笼统地讲土地的承包经营权在很多问题上就不好解决。这次提出来“两权变三权”，就是为了更好地适应承包主体和经营主体不断分离的客观趋势。
这就意味着，在提高农业生产效率和保障农民集体土地承包权之间，承包经营权分离为承包权和经营权显然起到的是兼顾作用。抵押、担保、流转的客体是经营权，第三方得到土地经营权后仅得到从事农业生产经营的权利，承包权仍然为原先集体经济组织成员所享有。
关于集体土地，第一轮土地承包时，中央提出承包期15年不变。1998年起，各地第一轮承包陆续到期，中央决定赋予农民长期而稳定的土地承包权，决定在原承包期15年的基础上再延长30年。
2003年，《土地承包法》出台，农民的土地承包经营权由原来农民和集体之间的合同关系上升为国家的赋权关系。2007年，《物权法》颁布，将土地承包经营权界定为用益物权。
在这个过程中，叶兴庆认为，国家已经将相当一部分处分权给了农民，如出租、转包、流转等都是处分权的具体形式。十八届三中全会进一步赋予农民对土地承包经营权抵押、担保的权能。只是，仍然未将继承权、交易权赋予农民。
从政策层面考虑，农地的产权分割不断从集体所有权向农户的承包经营权倾斜，这代表着中央将保护农民的土地承包经营权作为重要的政策倾向。这是过去30多年来很明显的政策脉络。
之所以如此，叶兴庆表示，就是因为当时就有很多侵犯农民土地承包经营权的行为，村干部、村集体在以种种名义侵犯农民的土地承包经营权权利，从国家政策的角度看，都是在保护农民的土地承包经营权。
三权分离的现象，早前已经发生。1984年,中央“1号文件”首次明确“鼓励土地逐步向种田能手集中”，允许承包地流转。这已经是经营权和承包权的分离。
“只是之前对土地流转比较谨慎。这次上升到国家政策层面上，实际上是对现实的追认，对未来趋势的顺应。”叶兴庆说。
土地权利分离的底线
叶兴庆对《第一财经日报》记者表示，不论是过去承包经营权与所有权的分离，还是承包权与经营权的分离，都是需要坚持三条底线的。一是农村土地集体所有，二是稳定土地承包关系，三是家庭经营的基础性地位。
首先，改变农村土地所有制性质，所产生的新问题恐怕比其想要解决，或者可能解决的问题还要多。
其次，正如十七届三中全会所要求的，要“稳定农村土地承包关系并保持长久不变”。
最后，在整个的农业经营方式中，特别是大田作物、一般种养业中，还是比较适合家庭经营这种方式。合作经营、集体经营、企业经营可以存在，在一定范围内有其生命力。在坚持家庭经营的基础性地位下，培育其他的新型经营主体，如合作社、工商资本、龙头企业才是未来方向。
叶兴庆表示，尽管农民的土地承包权一直被中央政策强调，但是过分地强调也会造成诸多负面影响。
中央每年对“三农”投入大量的补贴，不过这些农业补贴是分配给享有土地承包权的农民的。这就意味着，承包土地但是不种地的人会拿到补贴，种地的人反而拿不到补贴。但是，最终我国农业的现代化需要依靠经营者，特别是租地的农场主。
“这是不符合补贴政策的本意的。因为补贴就是要补贴先进生产力，补贴出农民的种粮积极性来。一定要兼顾到承包者和经营者的利益平衡。”叶兴庆说。
如何解决呢？叶兴庆举例道，在浙江已经出现，由过去确定最低的租金、保护承包者的利益，转向制定租金的最高价格、保护规模经营者、保护家庭农场的利益。除此以外，在农业补贴方面，也可以考虑增量部分向经营者倾斜。
“这是现实给我们的警示。也就是现实利益，在承包者和经营者之间要有一个合理分割。这恐怕是下一步完善农村基本经营制度必须关注的新课题。”他说。
编辑：一财小编
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农村土地承包权和经营权分离 正式提到改革层面
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【导读】：前不久，中央农村工作会议指出：“要不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式，落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”。近日，国土资源部法律中心主任孙英辉在接受记者采访时表示，农村土地承包权和经营权分离正式提到农村土地制度改革层面，此举将释放巨大改革红利。...
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　　前不久，中央农村工作会议指出：&要不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式，落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权&。近日，国土资源部法律中心主任孙英辉在接受记者采访时表示，农村土地承包权和经营权分离正式提到农村土地制度改革层面，此举将释放巨大改革红利。
　　农村土地承包关系向国家赋权重大转变
　　记者：为什么要将农村土地承包权和经营权&再分离&?
　　孙英辉：上世纪80年代初，我国建立分包到户的家庭联产承包责任制，承包经营权从农民集体土地所有权分离，实现&一权变两权&，是土地承包经营权第一次分离，充分调动了农民劳动积极性和生产经营自主性，大大提高了农业生产效率。
　　承包经营权结构一次分离解决了农地生产过程中的效率问题，但未有效解决农地资源优化配置问题。目前，大量农村劳动力向二三产业转移，农村社会结构深刻变动，农业规模化经营要求土地流转，改变&人均一亩三分地&土地细碎化现象。而很多农民担心承包经营权流转出去，就要不回来了，宁撂荒不流转。&有田无人种&、&有人无田种&并存，严重影响资源配置效率。经营权从土地承包经营权二次分离，是对农村经营主体变化、农地流转等生产力发展要求的适应性调整，有利于农村生产力解放。
　　记者：现实实践情况怎样?
　　孙英辉：上世纪90年代以来，农村土地所有权、承包权和经营权三权分离探索已在各地展开。重庆、江西、浙江、安徽、四川等地通过出台文件，鼓励集体土地所有权、承包权和经营权分离，稳定承包权、搞活经营权，规范土地承包经营权流转。湖北通过地方性立法，确认承包权、经营权两权分离，促进土地流转。农村土地承包经营权二次分离有强烈的社会诉求和深厚的实践基础。
　　截至今年上半年，全国农户承包土地流转面积达到3.1亿亩，已占到家庭承包耕地面积的23.9%，其中近80%是以转包和出租等方式流转。实质发生的承包权主体同经营权主体分离，双方关系仅靠合同约定，易发生纠纷，权益保障程度低，对制度设计提出新要求。
　　在坚持农村基本经营制度中不断创新
　　记者：如何认识&变&与&不变&的统一?
　　孙英辉：二次分离是在农村经济不断发展背景下，适时调整土地产权关系，改善土地资源分配结构的内在要求，是农村生产关系适应生产力发展而产生的变革。
　　生产力决定生产关系，生产关系作用于生产力。坚持和发展农村基本经营制度，要不断适应农村社会生产力发展，调整生产关系。土地权利是因土地利用而发生的人们之间经济关系的法律反映。经济利益关系日益变化，土地权能划分就日益细致，地权类型就日益增多。
　　土地承包经营权包含&承包&和&经营&两个要素，由土地承包经营权派生出承包权和经营权。承包人可以转包、出租等方式让与土地经营权，同时不改变土地承包关系。
　　记者：此举是否体现了我国&三农&工作的连续性?
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来源：21世纪网-《21世纪经济报道》
作者：李玉敏
本报记者 李玉敏 哈尔滨、北京报道　　9月中旬，在广袤的松嫩平原腹地，一望无垠的青翠开始逐渐变黄，玉米杆上背着沉甸甸的棒子，这预示着今年又是一个丰收年。位于该平原的黑龙江省齐齐哈尔市克山县是全国重点商品粮基地县、大豆出口基地县和马铃薯基地县，素有“北国粮仓”之称。　　成立于2009年的克山县“仁发现代农业农机专业合作社”也是全国最早的农业专业合作社之一。仁发合作社的理事长李凤玉，是位黝黑精壮的东北汉子。他现在已经是远近闻名的人物了，每年农业部、各高校、银行以及其他的调研来访团队络绎不绝，也有很多其他地区的农业合作社慕名前来“取经”。　　因为李凤玉带领的仁发合作社，目前已发展为克山县乃至黑龙江省最大的农业专业合作社。截至2013年末，该合作社社员增加到2436户，入社土地达50159亩，其中种植玉米3万亩、马铃薯1万亩、大豆1万亩、西瓜和香瓜159亩。　　和多数专业农业合作社一样，从传统农户分散经营向集约化、专业化转变的过程中，资金是仁发合作社面临的最大瓶颈。如何拓宽农村地区贷款抵押物范围，有效盘活农村沉睡土地资产，是监管部门和银行都希望解决的课题。　　在克山县完成土地确权，地方政府搭建了土地承包经营权流转和登记服务平台的基础上，哈尔滨银行近期推出了农村土地经营权抵押贷款，首笔发放了1500万元。可以说，在一定程度上，这笔贷款是打破农民融资困境的一个积极信号。　　由于传统农业周期长、投资回报低、受自然灾害影响大等因素，农业贷款风险更高。在定价方面，农民普遍又难以承受高额利息。仅从经营的角度来说，按照“收益覆盖”风险的原则，农业贷款属于银行“并不划算”的业务。　　为鼓励金融机构信贷支持“三农”发展，监管部门也出台了一系列优惠政策，比如，实施弹性存贷比考核，支持发行“三农”专项金融债补充涉农信贷资金来源。地方政府也出台补贴政策，合理弥补农村金融风险成本。黑龙江还在探索“多级财政补贴+农民自出”的农业保险，分散银行贷款风险。　　从“以地折资”到“带地入社”　　“2013年，经社员投票决定，取消了支付农民土地保底金，实行农民以土地入社、年底分红的模式，实行真正意义上的风险共担，盈余按资分配。”　　据李凤玉向21世纪经济报道记者介绍，仁发合作社在全国率先探索了一条农民“带地入社”的模式，也就是允许农民采用“以地折资”的方式加入合作社，这样既解决了合作社土地流转的成本问题，也调动了农民的积极性。　　他表示，“2011年，合作社以350元/亩的土地保底价吸引农民带地入社进行规模经营。2013年，经社员投票决定，取消了支付农民土地保底金，实行农民以土地入社、年底分红的模式，实行真正意义上的风险共担，盈余按资分配。”　　数据显示，2012年，仁发合作社总盈余2759万元，经过两次分红后，入社农户亩均获得效益高达730元，比农民自己种地多收入500多元。2013年，合作社总盈余5328万元，入社农民亩均效益922元。　　截至目前，仁发合作社拥有5万多亩土地，入社社员达到2638户，涉及到两个县、两个乡、11个行政村。5万亩的土地，全部走一遍的话，开车都需要花一两天时间。但规模化经营以后，利用大型的机械设备进行耕种，该合作社从业人员只有32人，其中管理人员和技术人员15人，驾驶员17人。　　这就是规模化生产、集约化经营的魅力。客观上，东北地区辽阔的平原也为农业的规模化生产提供了基础。有了先行者后，大量的新兴农业合作社便在黑龙江的“两大平原”遍地开花。当地的合作社有的由“包地种”的农业大户发展而来，也有的是大学生毕业后回乡创业，还有的是当地干部带头发展起来的。　　比如，齐齐哈尔市拜泉县的自卫秀芝玉米种植专业合作社，成立于2012年9月，该合作社理事长吴秀芝，是位42岁的女强人，从事农业种植多年，2011年至今还担任拜泉县大众乡共同村支部书记。在这位女支书的带领下，2013年秀芝合作社经营土地面积1.1万亩，亩产1200斤玉米，实现销售收入1053万元，净利润254万元。　　土地承包经营权抵押融资尝试　　“土地成本经营权和收益权能够抵押贷款的前提是，要进行土地确权，并拥有土地流转和登记的平台。而这两个条件克山县都具备，所以率先在克山推行。”　　从传统农户分散经营向集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营主体转变，也是未来现代农业发展的主要方向。在相关政策障碍被清除后，资金的不足成了农业专业合作社的最大发展瓶颈。　　李凤玉表示，“因为种地的人，没和银行打过交道，也没啥抵押，特别难贷款。合作社发展大了以后，各级政府也要求积极研究贷款支持政策，很多银行也都来调研过，但是谁也没有给我们放过款。”　　直到2013年10月，哈尔滨银行经过调研后，探索使用土地承包经营权进行抵押的方式贷款。该行首笔给仁发合作社发放了1500万元的贷款，贷款利率8.4%。在李凤玉看来，虽然额度不大，但对农业合作社来说也是个“天文数字”。　　他表示，“合作社每年的收益一分不留地全部分配给入社农民，要买第二年生产资料就需要赊账。有了现金，采购种子、化肥、农药都能便宜很多钱。”　　李凤玉还给21世纪经济报道记者算了一笔账：现金购买化肥每吨价格是2400元，如果赊账的话价格就是3300元，每吨化肥节省成本900元，一亩地约节省成本约45元。种子现金采购每斤12元，赊购每斤22元，一亩地需要用种子约3斤，又省下65元。农药也是一样，现金集中采购约一亩地农药成本约1元，农民单独采购需要3元。简单计算，5万亩地节省成本约560万元。　　据哈尔滨银行农村金融部相关人士介绍，这1500万元在全国也是首笔土地承包经营权抵押贷款。“土地成本经营权和收益权能够抵押贷款的前提是，要进行土地确权，并拥有土地流转和登记的平台。而这两个条件克山县都具备，所以率先在克山推行。”　　据介绍，土地承包经营权抵押贷款采取五个明确：一是明确土地权属关系。二是明确抵押登记机构。三是明确抵押率。四是明确抵押物价值认定过程。五是明确资产处置方式。　　哈尔滨银行农村金融副总经理杨德明也向21世纪经济报道记者表示，“我行在齐齐哈尔、七台河、牡丹江等地区发放了当地第一笔以土地经营权作为抵押的新型农业主体贷款，在当地引起强烈反响。2013年以来，累计向62个合作社投放贷款3.47亿元。”数据显示，截至2014年6月末，哈尔滨银行已累计投放涉农贷款1034.9亿元，涉农贷款余额250.6亿元。　　随后，工行、农行、农信社等金融机构也在当地开展同样的贷款探索。据李凤玉介绍，今年初，仁发合作社从工行获得土地承包经营权抵押贷款2000万元，从农信社获得了贷款500万元。2014年3月，秀芝和克山县昆丰现代农业农机专业合作也分别从哈尔滨银行获得了500万元的贷款。　　“信贷+保险”输血现代农业　　在定价方面，农民又难以承受高额利息。仅从经营的角度来说，这是银行“并不划算”的业务。　　今年7月末，银监会和农业部联合发布了《关于金融支持农业规模化生产和集约化经营的指导意见》，要求持续加大对农业规模化生产和集约化经营的金融支持，切实保障国家粮食安全和主要农产品供给，促进农业增效和农民增收。　　由于农业生产周期长、投资回报低、受自然灾害影响大等特点，农业贷款风险相对更高。以哈尔滨银行为例，因为去年黑龙江部分地区遭遇百年不遇的洪水灾害，农作物歉收，哈尔滨银行的农户贷款不良率也快速上升。年报显示，该行2013年农户贷款不良率从0.68%上升至6.24%。　　哈尔滨银行农村金融部副总经理杨德明也表示，哈尔滨银行已通过核销、重组、减免利息等政策，积极支持洪涝灾区新一年的春耕备耕生产。截止到6月末，该行为受灾农户重组贷款5587户，本金13971万元，利息1257万元。　　在定价方面，农民又难以承受高额利息。仅从经营的角度来说，这是银行“并不划算”的业务。鉴于此，前述意见也明确，要全面落实和用足用好现有涉农贷款增量奖励、税收优惠、费用补贴、差别存款准备金率、支农再贷款和“三农”金融债等各项农村金融扶持政策。鼓励地方政府结合自身财力出台专项扶持政策，发挥“小补贴撬动大资金”效应，合理弥补农村金融风险成本，有效调动金融机构支持农业规模化生产和集约化经营的积极性。　　据哈尔滨银行行长助理孙嘉U介绍，作为产粮大省，黑龙江地区已经开始利用农业保险来降低自然灾害带来的风险。目前农业保险主要是政策性保险公司，政府也在积极推动商业保险公司进入。保费一般由国家负担60%，地方政府负担20%，农户自己负担20%。
(责任编辑：UN654)
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