近日，一个叫“保障性租赁住房”的新物种闯入房地产，这到底是个什么东东？为什么要搞这个东东？对房地产有什么影响？首先，要告诉大家的是，国家非常重视，专门发布了一个国字号的文件（国办发〔2021〕22号），对这个新的房屋类型，做了非常详细的阐述。

印象中，专门就某一个房屋类型，发一个国办发的文件，这还是第一次。即便是1998年吹响房改号角的“经济适用住房”，也没享受到这个待遇，当时也只是以建设部、国家计委联合发的一个部门文件来做的，后面的廉租房、公租房也如此。可见，国家对这个“新物种”之重视。

而且，关于发展住房租赁，除了7月2日这个22号文，5年前的2016年，国务院还发过一个39号文。可见，写入十九大报告的“租购并举”，绝不是说说的，而是真枪实刀要干的。

只不过，怎么干，是要讲究智慧的。年，是“租购并举”的探索阶段，国家充分放权，让市场大胆试、让问题充分暴露，好让国家高屋建瓴地看清问题。尽管出现很多负面现象，比如“炒房租”、资本运作、长租公寓暴雷等，但也让高层认清楚了这个行业的本来面目。

同时，也逐渐知道了，哦，原来这个东东不能那样搞，该这样搞！不管怎么搞，市场主导，不太适合住房租赁。这次提出保障性租赁住房，是“租购并举”制度建设的再出发和升华，并且更加重视租赁的保障和民生属性。而且，也第一次明确了国家层面住房保障体系的顶层设计。

也就是“三房”——公租房、保障性租赁住房和共有产权住房，这是住房制度建设征途中的一个重大里程碑。1998年“房改”以来，我们觉得必须要市场化主导，政府主导会有问题。即便在2013年，政治局集体学习房地产时，还重点强调，处理好需要和可能的关系，防范福利陷阱。

所以，住房保障上，始终坚持“保基本”的框架，政府不能越界，其他的交给市场来解决。对于各地将人才住房纳入住房保障，国家颇有微词，不太认可，除了在深圳先行示范区意见中，提出支持深圳创新人才住房外，对其他地方的人才住房，一律不纳入住房保障的范畴。

02呵护新市民、年轻人

不过，对新市民、年轻人的住房问题，国家老早就提出，要将保障范围扩大，覆盖到非户籍人口，特别时农民工。近年来，国家要求保障房扩大至外来人口、为城市提供基础公共服务的人群。问题是，公租房准入门槛、建设主体、资金来源、轮候分配等有严格规定，新市民、年轻人并不符合标准，比如收入超过了保障线，所以，公租房要扩面，实施起来确实有难度。

各地不知道怎么操作，才达到既扩了面，还能经得起严格的审计。现在，有了保障性租赁住房，二者的边界搞得清清楚楚，不搞交叉，公租房退回到基本保障，完全由财政投资、由政府直接主导、国企平台建设、针对户籍低保低收入人群，这是政府基本职责，符合兜底保障的原则。

在公租房（含货币补贴）之外，重构一个市场化主导、政府给政策扶持的新的保障体系，即针对新市民、年轻人的住房困难，建立“租售结合”的体系，即保障性租赁住房和共有产权住房。从这个“三房”的新保障体系看，相比过去，最大的不同，就是保障的范围扩大了。

新的保障体系下，不仅有兜底保障（这个放之四海而皆准），对新市民、年轻人也有保障，而且对后者的保障，覆盖“租和买”，这是非常大的改变。也就是说，政府要让新进入城市的人群、城市无房的人群，体面地租住下来，还能买到低成本的房子，直至他们有能力买商品房。

或许，这也可以称之为对过去20几年过度市场化，导致的一系列问题，通过新住房制度纠偏。当然，你也可以说，“房住不炒”本来就该这样落地。要注意的是，“三房”第一次成为我国住房保障体系的顶层设计，意味着这将是对十九大“租购并举”的贯彻，也将会长期坚持。

当然，这个保障与公租房不同，公租房以政府为主导，财政资金投入，而保障性租赁住房和共有产权住房以市场为主导。为啥？一则，这不是兜底保障，而是普惠性保障；二则，新市民需求多样，适合市场机构来做；三则，要通过政策引导，告诉全社会，怎么落实“房住不炒”。

03为什么要搞这个东西？

为什么不惜牺牲市场，然后硬生生从市场割出来一部分，让政府劳财费神地出台扶持政策，将马拉到河边喝水，鼓励市场去做？

对一项新政策，要知其然、更知其所以然。新市民、年轻人，也不是今天才有的，只不过当下规模有点儿大，而已而已。全国第七次人口普查显示，截至2020年，我国流动人口为3.76亿人，大幅高于2019年公布的2.36亿人，较2010年人口普查时实现约70％的超预期增长。

十几年前，我也是新市民、年轻人，但我没觉得住房问题多么困难。当时，我住的是周转宿舍。我的很多同学去租房，但房租也很低；即便买房，房价也很低，深圳那时的房价才1万元。但现在不可同日而语，年轻人一进入城市，就面临着高不可攀的房价，房租也支付不起。

现在，如果在深圳租住商品租赁住房、长租公寓，“押二付一”是普遍现象。一下子要拿出一万多元，每月至少还要支付4000元左右，几个人能付得起呢？买房，没有家里支持，10年内别想了。而且，当下进入城市的年轻人、新市民，都是90后、00后，对于“租的好”有强烈诉求。

2010年之前进城的农民工，都是60后或70后，他们对租赁体验没那么高要求，只要有一张床就可以了。我记得，万科前董秘谭华杰曾说过，20几年前他刚到万科工作时，就住在城中村，经常半夜被巡查的叫起来，查身份证。现在，90后、00后还能接受这个现象吗？绝对不行。

新市民、年轻人，不管是新就业大学生，还是新一代打工者，或“二三代农民工”，他们要的是低租金、较舒适、秩序好、配套不错的房子。你可以说，支付不起，就不要有那么高要求。但是，时代不同了，高质量增长背景下，年轻人在平视整个世界，整个社会都在向上迭代。

现在，我们并不缺房子，租赁的房子也足够多了。即便是深圳这样的城市，住房套数或间数，已经超过1200万套了（算上城中村、公寓、宿舍等），按常住人口来算，基本可达到人均一（套）间了。照理说，房够了，为啥还要劳民伤财地再建设呢？这就涉及到结构性的问题了。

就好比，我们去旅游，发现景点很多，但服务好、性价比高、没欺诈、酒店干净的景点并不多。一个道理，房子是很多，但符合新市民、青年人居住诉求的，真很少。现在的供给，可谓“两级分化”。一边是户型偏大的商品租赁住房，或者户型小，但租金超高的长租公寓。

据悉，北京小户型的租赁住房，供应不足35％。而且，近年来新建的房子，户型越来越大。我调研过很多城市，开发商们都说，现在90平米以下的房子不好卖， 120平米以上最畅销。另一边，则是租金低、户型小，但秩序差（如黑房东、随意涨租）、体验差的城中村或园区宿舍。

这就是国家22号文件所讲的，保障性租赁住房，是为了缓解住房租赁结构性供给不足的矛盾。当然，这只是推出这个产品的一个原因。站位更高地看，这是，“一石多鸟”的不二之选。疫情后，中国经济率先恢复，但复苏的步伐很慢，特别是，收入预期不振，边际消费倾向偏低。

这对于内需打造、消费引擎、“内循环”等等来讲，并不是好消息。那么，谁的消费倾向最高呢？谁最愿意、又有强烈的消费渴望呢？就是新市民、年轻人。但是，你问问刚进入深圳的年轻人，他扎根深圳最大的梦想是什么？我觉得，如果伸出3三个指头，必定有拥有一套房子这个选项。

这不就是近10年来，你我看到的场景吗？如果是这样，还能指望房价跌吗？这是多么可怕的景象。如果是这样，我们的内循环转型，将异常艰难，每次经济不行了，还得靠发货币、拉动地产来解决。如果能将新市民、年轻人，从买房上面解脱出来，这个消费场景立马与众不同。

保障性租赁住房，就是撬动器，他能让新市民、年轻人安稳下来，体面地租下来，他们想要的，都能在这个保障性租赁住房中解决。然后，他们再去好好生活、好好工作，慢慢攒钱去买房。这样，急着买房的人没那么多了，房价上涨的压力不大了，新市民也就更加不焦虑了。

不像现在，买房晚了，怕买不起，很焦虑；买了一套房，还要买二套房，才能资产保值增长，对抗通胀，也焦虑；买到房了，结婚生子，生育、养育、教育，都很焦虑，还要买学位房，要鸡娃。总之，整个人生都处在焦虑中，工作生活都比较现实，一国的科技创新从何而来呢？

04这到底是个什么东东？

回过头来，再看看，这到底是个什么东东？

首先，22号文讲的很清楚，保障性租赁住房的特征之一就是“低租金、小户型”，面积低于70平米，租金低于同地段同品质市场租金。另外，不设收入线，只要无房，新市民、年轻人都可以申请。而且，保障性租赁住房对接共有产权，对新市民“先租后买”全保障。

其次，政府给政策，引导市场干。

引导市场“做租赁”，在2016年以来，已经做了很多探索，相关的扶持政策也不可谓不多。此次提出的5种建设渠道（后面会详细介绍），其实在过去5年鼓励规模化和机构化租赁时，已经有相关的探索，比如集体建设用地建租赁住房、园区配套建设、新增供地建设等等。

但效果不佳，最突出的问题，就是市场搞租赁不赚钱、投资回收期太长，企业积极性不高。去年以来，很多长租企业都开始退出市场，比如世联红璞，有的品牌公寓在广州收缩门店。市场化的租赁都很难赚钱，这一次要搞的保障性租赁住房还是“低租金”的，难道就能赚钱吗？

这一次发布的22号文，显然吸取了过去的教训，文件的整体基调就是，以全方位的政策扶持，极大地降低市场参与保障性租赁住房土地成本、建设成本、运营成本、融资成本等，让市场参与者能看到赚钱的希望。关于扶持政策，我们下一部分讲，这里还是讲讲保障性租赁住房的特征。

再次，解决新市民、年轻人短期的住房需求。也就是说，新市民、年轻人租住这类房子，不会太长期。当他们在城市扎根以后，就会搬出去，或租商品住房、长租公寓，或买共有产权或商品住房。政府要做的，就是为这些刚进入城市、刚进入社会，面孔还比较稚嫩，对社会、对这个城市、对人生充满希望的年轻人、新市民，提供体面的居住，让他们能顺利扎根下来。

最后，这类房子只在人口净流入的大城市搞，其他城市基本不弄。很简单，人口净流入的大城市，房价比较高，新市民、年轻人多，住房压力大，更需要这类房子，助推年轻人和新市民顺利扎根城市，缓冲高房价的同时，分流住房需求，延缓买房节奏，夯实“先租后买”。目前，我国人口净流入的城市有40多个，五大城市群有35个，也是保障性租赁住房建设的重点。

图：我国保障性住房政策及其发展历程

资料来源：根据历年财政部、住建部、发改委文件整理，中金公司研究部

05史无前例的政策扶持

过去几年的探索发现，企业搞租赁，最大的问题是不赚钱、成本高、税费高、资金错配（前期投入大、回收期长）。为了激励企业参与，此次发布的22号文，主要内容就是解决这些“痛点”。

首先，土地尽量不要钱、少花钱。

收房成本高、建设成本高，这是租赁不赚钱的根源。因此，22号文的出发点，就是想着怎么从源头上“降成本”。保障性租赁住房是市场化产品，照理说用地成本不低，特别是涉及用途改变的地块。但是，22号文提出了保障性租赁住房的5个渠道，都是本着土地不花钱、少花钱。

• 集体用地建设、商办改租赁。相当于改变土地用途，但不缴纳土地出让金，这是政策给的红利。

• 自有用地建设。变更土地用途，但不用补缴出让金，还能保留划拨方式，土地也不花钱。

• 园区行政办公及生活服务配建。比例从7％提高到15％，提高部分主要建设保障性租赁住房，这是政策红利，土地也不要钱。

• 新增地块建设。比如，此前22个热点城市单列租赁用地计划，尽管“招拍挂”出让，但可将租赁价格及调整方式作为出让或租赁的前置条件，自然土地也可以做到少花钱。

不久前，国务院会议确定，从10月1日起，租赁企业向个人出租住房适用简易计税方法，按5％征收率减按1.5％缴纳增值税；企事业单位等向个人、专业化规模化住房租赁企业出租住房，减按4％税率征收房产税。其实，国办发〔2016〕39号文中，对企业搞租赁有明确的税收优惠。但是，由于多数租赁项目房源为非住宅，导致申请税收减免时，很难获得通过。

根据现阶段税费政策，租赁住房企业运营环节增值税及附加、房产税、印花税等税率合计约达到租金收入的16.42％，若加上企业所得税，租赁住房企业的整体税负会更高。如果按照一般企业纳税，租赁企业全行业都亏损。据悉，很多租赁企业，想盈利，基本靠偷税漏税。

表1 集体租赁住房项目涉及税费一览表（部分）

22号文提出，利用非居住存量土地和非居住存量房屋建设保障性租赁住房，取得项目认定书后，比照适用增值税、房产税等优惠政策。这里比照的就是国务院会议确定的减免内容。要注意，项目认定书，这是22号文的重大创新，拿到这个项目认定书，相当于有了尚方宝剑。

有了这个认定书，税务部门就必须减免税收。怎么搞定这个认定书呢？22号文提到的联合审查建设方案，本质上就是市政府牵头成立保障性租赁住房工作小组，由这个小组来审查方案。通过了，就出具认定书。拿着这个认定书，相关部门就要办理立项、用地、规划、施工、消防等手续。

为了让这些手续更有依据，住建部不久前还印发了《集中式租赁住房建设适用标准的通知》。言下之意，政策有了、标准有了，认定书有了，如果规划报建、消防验收、税收减免，还存在障碍，那就得约谈问责了。是不是不作为，还是相互扯皮、推诿呢？谁的责任谁领。

资金错配，前期投入大、回收期长，这是过去发展规模化租赁的教训，“租金贷”之所以存在，这是原因之一。因此，除了土地不要钱、少花钱，税收优惠外，还得在金融上给予支持。

国家政策提出，不管是重资产的，还是改造存量的“中资产”的项目，建行、国开行和农发行等政策性银行，都有贷款支持，不计入贷款集中度管理，且贷款利率下浮。金融企业可发行专项债券，定向支持保障性租赁住房项目，企业债、公司债等等，也开始向这类项目倾斜。

发改委关于基础设施REITs，扩展到了保障性租赁住房。可以说，金融支持的力度是全方位的、史无前例的。而且，5月20日发改委专门发布了《保障性租赁住房中央预算内投资专项管理暂行办法（发改投资规〔2021〕696号）》，对纳入计划的保障性租赁住房项目，资金分解下达。

当然，获得中央补助资金，有几个条件：项目列入年度计划，相关文件齐备有效，项目的主要建设条件基本落实，可按期开工，用于配套基础设施建设等。另外，从2019年开始下发的，针对规模化租赁的中央财政资金，这次也提出要补贴扶持小户型、低租金的保障性租赁住房。

不管是园区配建，还是集体土地建设，企业利用自有用地，都强调职住平衡，目的就是降低通勤成本。现在的新市民、年轻人，工作压力大、加班多，接受睡得晚，但不能起得早。除租金外，通勤成本最受关注，这已为大数据证实，供应效率不高的必定会空置。

因此，22号文在基础制度中提出“坚持供需匹配”。总之，我们纵览22号文，发现不达目的不罢休的味道，扶持政策给到位、成本降到最低，目的就是吸引市场积极参与，看到赚钱的前景，然后给年轻人、新市民让利，让他们成为租购并举的实践者、房住不炒的实践者。

06一份部署、十分落实

想法很好，制度设计的也很严密。但说一千道一万，怎么落地才最关键。其实，部分措施在2016年国务院的39号文，以及建房〔2017〕153号文中，都有提到，比如关于集体土地建设租赁住房、闲置商业办公改租赁，但实际的落地效果并不好。当然，原因有很多方面。

最根本的是，源头的土地用途制约、规划报建审批、税收减免、水电费改民用、金融信贷支持等，无法在实操层面落地。这一次，吸取教训，国务院层面发文，把相关部门都纳进来，相当于在最上层落实了“主体责任”。并且，切切实实将土地设计为不花钱、少花钱。

另外，租赁税收减免，也专门在国务院常务会议上落实了，再加上2016年国务院39号文对个人出租住房的税收减免，针对租赁的减税力度，也是史无前例的。资金方面，不仅国开行、建行、农发行提供信贷支持，利率下浮10％，发改委专项资金、中央财政奖补也提供免费资金。

土地、税收、金融支持、行政审批支持，该到位的，都到位了。剩下的，就看地方政府怎么操作了。未来，如果项目落地难，就不能怪上位没有政策、没有支持了。我们注意到，保障性租赁住房采用何种渠道、哪个主体来做，22号文将选择的权力（选不选、选哪种渠道）给到地方。

中央的主体责任到位以后，剩下就是地方的主体责任了。22号文在关于保障性租赁住房基础制度上，最后一条就是“落实地方责任”：城市人民政府对本地区发展保障性租赁住房，促进解决新市民、青年人等群体住房困难问题负主体责任。省级人民政府对本地区发展保障性租赁住房工作负总责，要加强组织领导和监督检查，对城市发展保障性租赁住房情况实施监测评价。

因此，这个事情能不能做成，关键取决于地方主体责任能否落实。其实，不管是保障性租赁住房，还是共有产权住房，并不会对本地的土地市场、土地财政形成冲击，也不会对商品房市场形成冲击。因为，需求主体不同、消费群体不同。相反，搞好了保障，商品房市场才有前途。

若能在一个城市安顿下来，新市民、年轻人必将是未来楼市的生力军。凡是在一个城市长期生活，哪一个不想拥有自己的房子呢？若A城不容纳你，你必然会流向B城，这就是未来城市间竞争的常态。所以，保障性租赁住房的制度设计，是地方商品房市场可持续发展的关键。

这一轮楼市繁荣，改善型需求、投资需求主导。未来动力在哪？我调研很多城市，主政者普遍反映，楼市需求被透支了。该买的都买了，甚至买了几套了；当下的高房价背景下，不让过度加杠杆，投资客没购买力？不该买的，也买不起。只有培育新生力量，楼市才可持续。

因此，国家能给的政策，一次性给到位了。如果这事情还干不成，那就是主体责任不到位。各城市能否付起总责，将住建、税务、财政、自然资源、银行、电力、消防、工商等相关部门凝聚到一起，纳入城市“一城一策”，按照5种渠道，将每个部门的权力、责任细化，这事儿一定成。

对保障性租赁住房这个新物种，作为广大领导干部，应像小平同志那样“不争论”、戒空谈、重实干，把把劲头用在实干上，5种渠道落地上，把嘴上说的、纸上写的、会上定的，变成具体的行动和实际的效果，在实干中体现能力、在实干中展现追求、在实干中推动住房保障新体系建立。

作者：北京本地宝 来源：北京本地宝 公众号